Eiga fjöll og firnindi að hafa kosningarétt?

by Þorkell Helgason | sep 4, 2012 | Á eigin vefsíðu

Misvægi atkvæða eftir búsetu hefur verið landlægt á Íslandi frá upphafi kosninga til Alþingis. Mynd I sýnir hvernig þetta misvægi hefur verið, mælt með tvennum hætti.

Misvægið er þannig mælt að fundið er hlutfallið milli tölu kjósenda að baki hverju þingsæti í því kjördæmi þar sem sú tala er hæst og þess þar sem hún er lægst. Ef atkvæðavægi er jafnt er þetta hlutfall nálægt einum. Þ.e.a.s það lægi á lárétta ásnum. Rauði ferillinn sýnir misvægið eins og það var í raun miðað við kjördæmaskipanina á hverjum tíma. Hæst fór þannig mælt misvægi í vorkosningunum 1959 upp í nær 20; þ.e.a.s. það var um tvítugfaldur mismunur á atkvæðavæginu.

Rauði ferillinn hefur aldrei verið lægri en nú eftir kjördæmabreytinguna 1999. Á hinn bóginn er þetta ekki með öllu sanngjarn samanburður þar sem stóru kjördæmin nú jafna út atkvæðavægið með vissum hætti. Því er líka sýndur blár ferill þar sem búið er að steypa saman kjördæmum á hverjum tíma í þau landfræðilegu hólf sem núverandi kjördæmaskipan markar. Þá sést að misvægið er og hefur lengst af frá næstsíðustu aldamótum verið í kringum þrefallt, þar til það lækkaði í tvöfallt misvægi 1999 eins og fyrr segir. Í þessum samanburði er einungis tekið tillit til kjördæmissæta þar sem önnur sæti (konungskjörnir, landskjörnir, uppbótarmenn eða jöfnunarmenn) voru með ýmsum illsambærilegum hætti á þessu langa tímabili.

Ekki verður séð að kerfisbundin pólitísk stefna hafi legið að baki misvæginu. Þingsætum hefur bara verið skipt upp á milli kjördæma si svona, að mestu með beinum fyrirmælum í stjórnarskrá. Síðan hefur fólk flust á mölina og misvægið orðið óbærilegt. Þá hefur stjórnarskrárgjafinnn, Alþingi, af og til gripið inn í og leiðrétt misvægið, en aldrei til fulls. Og, sem fyrr segir, leiðréttingin hefur aldrei byggst á neinu meðvituðu kerfi. Þó grillir í það í stjórnarskrárbreytingunni frá 1999 en þar segir að misvægið megi þó aldrei vera meira en tvöfallt. (Útfærslan er samt sú að það hefur farið yfir tvo í kosningunum síðan breytingin var gerð.)

Nú vill stjórnlagaráð að tekið verði af skarið og sett skýrt ákvæði í stjórnarskrá um að misvægið verði að hverfa:
„Atkvæði kjósenda alls staðar á landinu vega jafnt.“ Um þetta atriði verður m.a. kosið 20. október n.k.

Gagnrýnisraddir á þessa tillögu stjórnlagaráðs hafa vissulega komið fram og er þá gjarnan vísað til annarra ríkja. Samanburður við senatið í Bandaríkjunum, sambandsráðið í Þýskalandi, Evrópuþingið, Sameinuðu þjóðirnar eða annað yfirþjóðlegt eða yfirríkjalegt þinghald finnst mér alls ekki eiga við. Til fulltrúadeildarinnar í Bandaríkjunum eða sambandsþingsins í Berlín hafa allir jafnan kosningarétt.

Í frægum dómi Hæstaréttar Bandaríkjanna er spurningunni í titli þessa pistils raunar svarað. Þáverandi forseti réttarins Earl Warren lét fleyg orð falla: „Legislators represent people, not trees or acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or economic interests.“

En lítum okkur nær. Hvernig er fyrirkomulagið á Norðurlöndum í kosningum til löggjafarþinga?

Í Svíþjóð, Finnlandi og á Færeyjum er skýrt kveðið á um jafnt vægi atkvæða. Færeyjum var til skamms tíma skipt upp í kjördæmi með miklu misvægi atkvæða en nú er landið eitt kjördæmi og þar með allir kjósendur með sama atkvæðavægi.

Danir hafa lengi átt flóknustu kosningalög Norðurlanda og þótt víðar væri leitað. Með nokkurri einföldun má segja að þrír þættir ráði þingmannatölu hvers kjördæmis. Þetta er íbúatala, tala kjósenda og flatarmál kjördæmisins mælt í ferkílómetrum. Þingsætum er skipt í hlutfalli við summu þessara talna, en þó er flatarmálið fyrst margfaldað með tölunni 20. Þar sem hver kjósandi er bæði íbúi og þegn á kjörskrá má segja að hver ferkílómetri lands hafi þar sama vægi og tíu kjósendur. Væri þessari fáránlegu reglu beitt á Íslandi væru „fjöll og firnindi“ með um 50-55 þingmenn fjalla og firninda en hinir, stór minnihluti, væru fulltrúar fólksins. Þetta er ekki alveg svona slæmt í Danmörku, einfaldlega vegna þess að þar eru hvorki „fjöll né firnindi“. Það sem „bugter sig i bakke, dal“ eins og segir í þjóðsöng Dana, hefur álíka marga fulltrúa á Folketinget og íbúarnir sjálfir.

Eitt er þó eftirbreytnivert í útfærslu Dana. Þeir nota íbúafjölda sem eitt viðmiðanna þriggja þegar þingsætum er útdeilt. Það væri athyglisvert að hafa það sem eina viðmiðið fremur en kjósendatöluna eins og stjórnlagaráð leggur til. Hver er munurinn á því að skipta þingsætum eftir íbúatölu í stað kjósendatölu? Hann er sá að þá fá börn óbeint fulltrúa á þingi, fulltrúa sem aðrir kjósendur velja að vísu fyrir þá. Barnmörg kjördæmi fá þá fleiri fulltrúa en hinn sem eru barnrýr. Þýskur vinur minn, tölfræðingur, vill ganga enn lengra og láta foreldra beinlínis fá kjörseðla fyrir hönd barna sinna!

Í Noregi er fyrirkomulagið svipað og það danska en þó einfaldara. Sætum á Stórþinginu, sem eru 169, er skipt á milli norsku kjördæmanna, þe.a.a.s. fylkjanna 19, í hlutfalli við summu af tölu kjósenda á kjörskrá og flatarmáli hvers fylkis margfölduðu með 1,8. Margfaldarinn er því mun lægri en sá danski en á móti kemur að Noregur er áttfalt stærri en Danmörk og þar sem íbúafjöldinn er álíka lætur nærri að landsvæði hafa sama vægi í báðum löndum.

Lítum nánar á norska dæmið.

Mynd II sýnir annars vegar hvernig sætum var í raun skipt við síðustu stórþingskosningar, árið 2009, og hins vegar hvernig þeim hefði mátt skipta jafnt eftir kjósendafjölda. Það eru alls 11 [áður var hér ritvillan 7] sæti sem hefði þurft að færa til, eða 6,5% allra stórþingssæta, sem er þó næsta lítið.

Eins og fyrr segir þarf á Íslandi að færa til 6 sæti til að ná jöfnuði milli kjördæma m.v. tölurnar frá 2009, eða 9,5% sætanna 63. Mynd III sýnir með sama hætti og sú númer II hvernig þessi tilfærsla yrði hér.

Segjum nú – til gamans – að Ísland væri eitt fylkja í Noregi. Það væri flatarmesta fylkið, helmingi stærra en það næsta, Finnmörk. En kjósendafjöldinn væri í meðallagi. Beitum nú formúlunni norsku til að reikna þessu Íslandsfylki sæti á Stórþinginu. Vitaskuld yrðu reglum þannig breytt að þingsætin íslensku kæmu til viðbótar þeim sem fyrir eru. Þá fengjum við 17 sæti af 169+17=186 eða nær tíund Stórþingsins. Nytum við ekki flatarmálsins ættum við ekki skilið nema 11 sæti. (Einhvers staðar hef ég skrifað að við fengjum 16 sæti en ekki 17; nú hef ég nákvæmari upplýsingar og leiðréttist þetta hér með.)

En hvernig kæmi norska formúlan út fyrir skiptingu sæta á Alþingi Íslendinga. Höfðborgarsvæðið, Reykjavík og Suðvesturland, fengju samtals 23 þingmenn en landsbyggðarkjördæmin 40! Svo má leika sér að því að finna þann margföldunarstuðul flatarmálsins sem gæfi svipað misvægi atkvæða og nú er í raun. Sá stuðull sem kemst næst því að kalla fram núverandi misvægi er lægri en sá norski eða 0,4. Þetta merkir samt að fjöllin og firnindin hér á landi hefðu ígildi 41 þúsumd kjósenda að baki sér.

Allur þessi talnaleikur ætti að sannfæra menn um það hve varhugavert og tækifærissinnað það getur orðið að víkja frá því sem meginreglu að atkvæði allra, hvar sem þeir búa og hver svo sem þjóðfélagsstaða þeirra er, skuli vera jöfn. Þar með er ég engan veginn að gera lítið úr því að það kunni að vera aðstöðumunur og að landsins gæðum sé misskipt á milli fólks. En fyrir það má ekki bæta með mismunun í mannréttindum.