Þegar þetta er skrifað í dymbilviku 2012 hefur stjórnarskrármálið rekið á sker. Þingsályktunartillaga meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða forsetakosningu 30. júní n.k. náði ekki fram að ganga í tæka tíð í samræmi við lög um þjóðaratkvæðagreiðslur. Sumir kenna um málþófi, aðrir því að málið hafi komið fram á síðustu stundu og verið vanreifað.

Þegar fley hefur rekið á sker – ekki síst vegna lágrar sjávarstöðu – á ekki að leggja upp laupana heldur bíða næsta flóðs, sem kemur eftir páska, og vinda svo seglin upp á ný. Um það verður fjallað í nokkrum pistlum, en áður en lengra er haldið er gagnlegt að rifja upp söguna.

Endurskoðun stjórnarskrár hefur verið á döfinni allt frá lýðveldisstofnun. Sumu hefur verið breytt, einkum ákvæðum um þingkosningar, en öðru bætt við svo sem mannréttindaákvæðum. En þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir þingkjörinna nefnda hefur heildarendurskoðun aldrei komist á skrið, eins og þó var upphaflega ráðgert.

Eftir efnahagshrunið mikla var af hálfu meirihluta Alþingis lagt upp með nýja aðferð til að koma málinu í höfn. Þjóðin skyldi sjálf fá beinni aðkomu að málinu en áður. Atburðarásin hefur verið þessi:

·      4. mars 2009: Allir flokkar nema einn stóðu að framlagningu tillögu um bindandi stjórnlagaþing skipað 41 fulltrúa til að endurskoða stjórnarskrána; 385. mál á 136. þingi. Tillagan, sem óhjákvæmilega fól í sér breytingu á gildandi stjórnarskrá, endaði í málþófi, e.t.v. vegna deilna um önnur atriði sem átti að breyta samtímis.

·      24. júlí 2009: Forsætisráðherra lagði fram frv. um ráðgefandi stjórnlagaþing; 164. mál á 137. þingi. Fulltrúum var fækkað í 25-31 en starfstímin hafður allrúmur, tæpt ár en í þremur hrinum með hléum á milli þar sem færi gæfist á umræðu og gagnrýni, en ekki síst til umþóttunar. Málið dagaði uppi á sumarþinginu 2009.

·      4. nóv. 2009: Forsætisráðherra endurflytur frumvarp sitt; nú 152. mál á 138. þingi. Í meðförum þingnefndar er málið illu heilli þynnt út í þeim tilgangi að ná breiðri samstöðu, sem virðist þó hafa verið unnið fyrir gíg. Nú skyldi stjórnlagaþingið í hæsta lagi starfa í fjóra mánuði. Þó var til bóta að á undan skyldi starfa tæknileg nefnd, stjórnlaganefnd, sem skilaði góðri skýrslu þegar til kom. Jafnframt var tilskilið að halda þjóðfund þúsund kjósenda haustið 2010, sem tókst líka eftir með ágætum. Í upphaflega frumvarpinu var sagt að landskjörstjórn skyldi skera úr um kjörgengi þjóðkjörinna stjórnlagaþingsfulltrúa en ekkert nánar sagt um kærur eða hugsanlega ógildingu kosningar til þingsins. Sú afdrifaríka breyting var gerð á frumvarpinu að nú skyldi Hæstiréttur skera úr um kjörgengi en ákvæði þar að lútandi voru harla hraðsoðin.

·      27. nóv. 2010: Kosið var til stjórnlagaþings úr hópi 522 frambjóðenda. Þrátt fyrir þennan fjölda gekk kosningin vel og þátttakan var eins og best gerist erlendis um sérhæfðar kosningar sem þessa. Um þetta hef ég skrifað allítarlega greinargerð í vefritið Stjórnmál og stjórnsýsla 1. tbl. 7. árg., 2011.

·      25. jan. 2011: Hæstiréttur ógildir kosninguna til stjórnlagaþings á forsendum sem að mínu mati voru afar vafasamar, nokkuð sem ég hef fjallað um í pistlum á vefsíðu minni.

·      24. mars 2011. Alþingi samþykkti þingsályktun um stjórnlagaráð, sem taka skyldi við hlutverki stjórnlagaþings, og skipar síðan í ráðið 25 af þeim 26 sem flest atkvæði hlutu í kosningu til stjórnlagaþings (einn þáði ekki skipun og var þá gripið til þess sem var næstur því að ná kjöri). Sjá 549. mál á 140. þingi.

·      6. apríl – 29. júlí 2011: Stjórnlagaráð starfaði ötullega og skilaði heildarfrumvarpi til stjórnskipunarlaga um nýja stjórnarskrá. Vinnubrögðin í ráðinu voru vönduð, umræður málaefnalegar og starfað fyrir opnum tjöldum. Tillögur ráðsins voru vitaskuld málamiðlun í einstökum atriðum, enda féllu atkvæði naumt um sumar greinar frumvarpsins. En allir 25 fulltrúar ráðsins stóðu að frumvarpinu í heild þar sem um væri að ræða mikla framför frá gildandi stjórnarskrá. Úrvinnslan fór hægt af stað, en frumvarp stjórnlagaráðs var ásamt greinargerð lagt fram sem skýrsla til Alþingis, sjá 3. mál á 140. þingi. Tillögur stjórnlagaráðs voru þó ekki kynntar almenningi beint. Einstaklingur gaf frumvarp ráðsins út, ekki stjórnvöld.

·      22. febrúar 2012: Að tillögu meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis er samþykkt þingsályktun um að kalla stjórnlagaráð aftur saman til skyndifundar til að fjalla um álitamál og svara nokkrum spurningum; sjá 6. mál á 140. þingi. Spurningarnar hefðu mátt vera skýrari. Ósk um valkosti var loðin og ekki alltaf borin fram. Þá voru nokkrar lykilspurningar, þar sem vitað er um að þjóðin er tvístígandi skilin eftir, t.d. ákvæði um þjóðkirkjuna. En þingsályktunin kvað á um að ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla skyldi fara fram um heildartillögu stjórnlagaráðs svo og um helstu álitaefni samhliða forsetakjöri 30. júní 2012.

·      8.-11. mars 2011: 22 af 25 fulltrúum stjórnlagaráðs gátu orðið við ósk Alþingis, funduðu og svöruðu spurningum þingnefndarinnar ýmist með því að bjóða upp á valkosti, þar sem þess hafði beinlínis verið óskað, en í öðrum tilvikum var rökstuðningur aukinn og bættur.

·      20. mars 2012: Meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis lagði fram þingsályktun með spurningunum sem skuli leggja fyrir kjósendur í fyrrgreindri þjóðaratkvæðagreiðslu; 636. mál á 140. þingi. Annars vegar var spurt um hvort kjósendur vilji að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar fram sem frumvarp á Alþingi. Að mínu mati er þetta of þingtæknileg spurning fyrir almenning. Spyrja hefði átt beint um stuðning við heildartillögu stjórnlagaráðs. Hins vegar var spurt um nokkur álitamál í nýrri stjórnarskrá. Þarna voru helstu lykilatriðin en önnur skilin eftir, t.d. um málskotsrétt forsetans, væntanlega vegna þess að það færi illa saman við forsetakjör. Þetta sýnir einmitt vandann við að spyrða saman kosingar af þessu tagi. Ekki var augljóst samhengi milli spurninganna sem lagðar voru fyrir stjórnlagaráðið í byrjun mars og þeirra sem nú var ætlunin að leggja fyrir kjósendur. Valkostirnir, sem stjórnlagaráðið var beðið um, komu heldur ekki við sögu.

·      29. mars 2012: Meirihlutinn lagfærði spurningarnar en vart nægilega. Helsti gallinn var enn sá að spurt var hvort kjósandinn vilji tilgreint ákvæði í stjórnarskrá eða ekki. Sá sem er hikandi við ákvæðið á erfitt með að greiða atkvæði þar sem hann veit ekkert um það hvað komi í stað hins tilgreinda; kemur ekkert eða eitthvað ótilgreint? Í slíkum spurningum verður að felast valkostur: „Viltu A eða B – eða hvorugt“. Hvort sem það var minni- eða meirihluta að kenna dagaði málið uppi a.m.k. sem komið er. Hér stendur málið.

Hver er lærdómurinn af þessari sögu? Hann er sá að það er eins og málið hafi hrakist áfram án þess að skýrt væri hver framvindan skyldi vera. Upphaflega tillagan um ráðgefandi stjórnlagaþing er þó undantekning; þar mátti sjá hugsun frá upphafi til enda. Vissulega má færa það til afsökunar að aðstæður – og þó einkum úrskurður Hæstaréttar – hefur sett ráðamenn út af laginu.

En ekki dugar að gefast upp. Til þess að koma málinu aftur á skrið er brýnt er að marka leiðina sem fylgja skuli allt til lykta, eftir því sem aðstæður frekast leyfa. Í tveimur öðrum pistlum er reifuð sýn höfundar á slíkt heildarferli.