Tag Archives: Umbætur á kosningakerfinu

Umsögn um frumvarp um jöfnun atkvæðavægis

Posted on by

Þingmenn Viðreisnar hafa lagt fram frumvarp á Alþingi um fulla jöfnun atkvæðavægis. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins bað mig um umsögn, sem ég gerði og lagði talsverða vinnu í með aðstoð Péturs Ólafs Aðalgeirssonar stærðfræðings. Umsögn mín er á faglegum nótum með ábendingum um hvað megi tæknilega betur fara í frumvarpstextanum. Jafnframt geng ég ögn lengra og reifa þann möguleika að skipta Suðvesturkjördæmi í tvennt til að jafna að nokkru stærð kjördæmanna.

Ég var kallaður á fjarfund nefndarinnar 16. nóv. 2020 til að reifa umsögnina og svara spurningum. Í kjölfar fundarins endurskoðaði ég umsögnina með hliðsjón af athugasemdum nefndarmanna. Þessa endurskoðuðu gerð er að finna á síðu Alþingis, https://www.althingi.is/altext/erindi/151/151-418.pdf. Enn fremur hér: Umsögn um frv. um jöfnun atkvæðavægis ÞH endurskoðuð.

Á nefndarfundinum fór ég yfir efni umsagnar minnar með glærusýningu, sem forvitnir geta fundið hér: YfirlitViðreisnFrvUmsögn.

 

Ég hef á öðrum vettvangi ekki farið leynt með þá skoðun mína að jafnt vægi atkvæða heyri til grundvallarmannréttinda. Þetta var og sjónarmið okkar í Stjórnlagaráði.

Í fyrstu umræðu um frumvarpið var ekki að heyra neina efnislega andstöðu. Þvert á móti. T.d. sagðist Birgir Ármannsson, þingflokksformaður Sjálfstæðisflokksins og sérfræðingur í þessum málaflokki, „get[a] tekið undir öll meginmarkmið frumvarpsins“ og bætti við: „Ég hef lengi verið þeirrar skoðunar að það sé mikilvægt markmið að jafna atkvæðisréttinn.“

Geta þingmenn ekki þetta sinn náð saman um stórmál hvað sem flokkslínum líður?

Fyrirkomulag kosninga er forneskjulegt

Posted on by

[Eftirfarandi pistill birtist í Fréttablaðinu 8. maí 2018 og samdægurs á visir.is; sjá http://www.visir.is/g/2018180509166/fyrirkomulag-kosninga-er-forneskjulegt-]

Skammt er til sveitarstjórnarkosninga en framboðsfrestur ekki útrunninn, þegar þetta er skrifað. Engu að síður er löngu byrjað að kjósa í atkvæðagreiðslu utan kjörfundar og er þá kjörseðillinn autt blað. Þess munu vart dæmi um víða veröld að unnt sé að kjósa þannig út í bláinn, enda hefur lýðræðis- og mannréttindaskrifstofa Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu (ÖSE) margsinnis gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag. Þetta er aðeins eitt dæma um hvað kosningalög okkar eru um margt forneskjuleg, bæði lögin um kosningar til Alþingis svo og þau um kjör sveitarstjórna. Aldrei hefur verið gert hreint í þessum lagabálkum og ákvæðin færð til nútímahorfs. Þannig má t.d. ætla að enn sé kosið á opnum fundum, sbr. hugtakið „utankjörfundaratkvæðagreiðsla“.

Þó liggja hjá Alþingi hugmyndir um verulegar endurbætur á ákvæðum um framkvæmd þingkosninga. En það sama á við um þessi grundvallarlög og sjálfa stjórnarskrána: Alþingi virðist aldrei hafa dugnað til að taka á málinu. Eða skortir pólitískan vilja?

Af nógu er að taka eigi að benda á ákvæði sem laga þarf í kosningalögum. Þegar hefur verið nefndur sá afkáraleiki að framboð liggi ekki fyrir þegar kosning hefst. Þá erum við langt á eftir flestum grönnum okkar í því að auðvelda kjósendum að neyta kosningaréttar síns. Bréfkosningar þekkjast hér ekki, en sums staðar nýtir stór hluti kjósenda sér þá leið. Um rafrænar kosningar er nánast ekkert rætt, hvorki um kosti þeirra né galla.

Ofangreind dæmi lúta að framkvæmd kosninga en lýðræðisþáttur málsins er þó mikilvægastur.

Vita kjósendur að þeir geta nánast engin áhrif haft á röð frambjóðenda á listum við sveitarstjórnarkosningar? Útstrikanir eða umraðanir eru tilgangslausar. Þetta er þó ekki alveg markleysa í þingkosningum, enda var vægi slíkra breytinga aukið talsvert með lögum frá aldamótaárinu. En það hefur „gleymst“ í 18 ár að gera hliðstæðar breytingar á lögum um sveitarstjórnarkosningar. Þar gilda enn ákvæði frá 1987 sem gerðu kjósendur nær valdalausa um listabreytingar. Víðast hvar í grannlöndunum er þó kjósendum veitt meira vald til að velja sér frambjóðendur í kosningum til sveitarstjórna en til þjóðþinga. Á Íslandi er þessu öfugt farið! Að mati margra kjósenda skiptir þó meira máli hvaða einstaklingar veljast til sveitarstjórna en hvaða flokk þeir skipa.

Nefna má annað sem hefur dagað uppi í meðferð kosningalaga. Í þingkosningum geta framboð spyrt sig saman í vísi að kosningabandalögum. Ákvæðin eru þó ófullkomin og hafa því ekki verið nýtt. Með slíkum bandalögum væri þó unnt að gefa kjósendum vísbendingu um það hvaða fylkingar gætu staðið saman að myndum ríkisstjórnar eftir kosningar í stað þess að þeim sé haldið í óvissu með tuggunni „að ganga óbundin til kosninga“. Í lögum um sveitarstjórnarkosningar er ekki gefinn kostur á neinum slíkum listasamsteypum. Í þeim fjölda framboða, sem nú stefnir í, a.m.k. í Reykjavík, væri fengur að því fyrir kjósendur að framboðin sýndu lit með því að hópa sig eitthvað saman.

Hér er lítt tóm til að fjalla um brýnar lýðræðisumbætur í lögum um þingkosningar. Nefna má virkt persónukjör, eins og nær 80% kjósenda tjáðu sig fylgjandi í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012. Eða þá það ranglæti að vægi kjósenda er enn misjafnt. Vildu þó um 2/3 fyrrgreindra kjósenda fullan jöfnuð. ÖSE hefur þrívegis gert alvarlegar athugasemdir við þessi ójöfnu mannréttindi íslenskra kjósenda.

Þá er það ámælisvert að það skuli geta gerst að flokkar fái fleiri þingsæti en landsfylgi þeirra veitir þeim rétt til. Að ekki sé komið í veg fyrir þetta kann að vera stjórnarskrárbrot. En því miður höfum við engan dómstól sem tekur á stjórnlagabrotum með almennum hætti. Þó hefur þessi ójöfnuður milli flokka haft pólitískar afleiðingar. Síðasta ríkisstjórn, sú sem sat lungann úr árinu 2017, hafði eins sætis meirihluta á Alþingi með hjálp þessa lýðræðishalla.

Stjórnlagaráð gerði margvíslegar og útfærðar tillögur um bætt fyrirkomulag kosninga. En þeim, eins og öðrum tillögum ráðsins, hefur verið stungið undir stól. Þó hafa 2/3 hlutar kjósenda í almennri atkvæðagreiðslu kallað eftir nýrri stjórnarskrá á grundvelli tillagna ráðsins.

Höfundur sat í stjórnlagaráði

Aukum rétt kjósenda strax

Posted on by

[Grein þessi birtist í Fréttablaðinu 26. september 2017]

Traust á stjórnmálunum hefur verið lítið og er nú í lágmarki. Fólki finnst það vera haft að fífli, haldið utan við upplýsingar og ákvörðunartöku. Allur þorri kjósenda vill til dæmis að náttúruauðlindir verði lýstar þjóðareign, en í þjóðaratkvæðagreiðslunni fyrir nær fimm árum játtu þessu fjórir af hverjum fimm þeirra sem afstöðu tóku. Svipað var uppi á teningnum þegar spurt var hvort menn vildu aukið persónukjör, jafnt vægi atkvæða eða möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslum um mikilvæg mál. Um allt þetta þegir gildandi stjórnarskrá eða er alls ófullnægjandi. Ekki bætir úr skák að stjórnarskráin er ruglingsleg, ef ekki beinlínis villandi, t.d. um valdsvið forseta Íslands eins og núverandi forseti benti réttilega á við setningu Alþingis.

Stjórnlagaráð tók á þessum málum öllum og mörgum fleirum á þann veg að 2/3-hluti þeirra sem tóku afstöðu lýstu því yfir að þeir vildu sjá nýja stjórnarskrá á grundvelli tillagna ráðsins. En síðan hefur fátt gerst. Stjórnarskránni verður ekki breytt fyrir komandi kosningar, en Alþingi það sem enn situr getur þó sýnt viðleitni í að auka rétt kjósenda í kjörklefanum.

Breytingar á röð frambjóðenda
Eins og fyrr segir var yfirgnæfandi stuðningur við aukið vægi persónukjörs í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012, enda er það mörgum lítt að skapi að þurfa að kjósa frambjóðendur í kippum á listum flokkanna, enda leynist oft misjafn sauður í mörgu fé. Vald kjósenda til að hafa áhrif á það hverjir ná kjöri af listunum var þó talsvert aukið með kosningalögum sem tóku gildi um síðustu aldamót. Kjósendur geta umraðað frambjóðendum á þeim flokkslistum sem þeir merkja við, nú eða strikað út nöfn. En það er eins og þessu sé haldið leyndu og kjósendum gert erfitt um vik að nýta þennan rétt sinn. Kjörseðillinn sjálfur býður þessum merkingum kjósenda ekki heim og yfirvöld gefa engar leiðbeiningar fyrir utan gagnslítil upplýsingaspjöld sem hanga einhvers staðar á kjörstöðunum.

Viðbúið er að margir viti ekki af möguleikunum sem þó eru í boði eða séu hræddir við að ógilda kjörseðilinn með merkingum við frambjóðendur. Það væri strax til bóta að ferningur til merkinga væri framan við nöfn frambjóðenda auk þess sem yfirvöldum kosningamála væri gert skylt að upplýsa með afgerandi hætti hvað kjósendur mega gera og hvað ekki. Úr þessu tvennu væri hægt að bæta með einföldum fyrirmælum í lögum sem hægt væri að samþykkja fyrir komandi kosningar.

Kosningabandalög
Ein ástæða þess að áhugi á kosningum fer dvínandi er sú að kjósendum finnst þeir oft kjósa köttinn í sekknum. Þeir kjósi flokk, sem lofar ýmsu en fer síðan í stjórnarsamstarf með öðrum flokkum öndverðrar skoðunar og flokkur kjósandans étur loforðin ofan í sig. Flokkarnir ættu að sýna meira á spilin fyrir kosningar um það með hverjum þeim hugnist að starfa. Ein leið til þess er að flokkar geti spyrt sig saman í kosningabandalög.

Gildandi kosningalög heimila stjórnmálasamtökum að bjóða fram fleiri en einn lista í sama kjördæmi. Hængurinn er sá að listunum er ekki gert jafn hátt undir höfði. Þetta kemur strax í ljós í listamerkingunum sem verða að vera A, AA, AAA o.s.frv., sem túlka má þannig að sá fyrst nefndi sé aðallistinn og hinir ómerkilegri. Við úthlutun þingsæta eru þó allir listarnir jafn réttháir. Þá heimila lögin ekki að einstakir listar kosningabandalags séu skráðir með nöfnum þeirra flokka sem að þeim standa. Aftur er það lítið mál fyrir Alþingi að bæta úr þessu. Ávinningurinn gæti orðið sá að línur yrðu eitthvað ljósari fyrir kosningar um það hvaða stjórnarmynstur kæmi til greina. Hugsanlega yrðu ekki fleiri en t.d. þrenn til fern stjórnmálasamtök (einstakir flokkar eða bandalög þeirra) í framboði. Eru ekki sumir að kalla eftir stórum fylkingum? Hví ekki að bjóða nú þegar upp á þennan möguleika?

Hér hafa verið nefnd tvö dæmi um það hvernig veita mætti kjósendum aukna valmöguleika og hugsanlega betri yfirsýn yfir hvað kunni að vera í vændum að kosningum loknum. Þessu getur sitjandi þing breytt og þarf ekki til þess aukinn meirihluta eins og skylt er við breytingar á kjördæmamörkum eða tilhögun á úthlutun þingsæta. Hitt er annað mál að kosningalög þarf að endurskoða í heild sinni, og það ekki seinna en með nýrri stjórnarskrá. En það má stíga fyrstu skref strax.

Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði


 

Umbætur á kosningakerfinu: IV. Útdeiling jöfnunarsæta

Posted on by

Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: IV Útdeiling jöfnunarsæta, er fjórði og síðasti efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.

Í inngangi pistilsins segir m.a.:

Með kosningalögum þeim sem komu til framkvæmda 1934 var þingsætum skipt í tvo hópa, kjördæmissæti og jöfnunarsæti (þá nefnd uppbótarsæti). Kjördæmissætunum var og er alfarið úthlutað á grundvelli úrslita innan hvers kjördæmis en jöfnunarsætum er úthlutað innan hvers kjördæmis með tilliti til úrslita á landinu öllu. Allt til kosninganna 1987 gat tala sæta hvers kjördæmis sveiflast talsvert allt eftir úrslitunum í heild. Frá og með kosningunum 1987 er það á hinn bóginn lögbundið og ljóst fyrir hverjar kosningar hve mörg sæti hvert kjördæmi skal frá.

Útdeiling jöfnunarsæta til einstakra lista er flókið viðfangsefni og var eitt örðugasta úrlausnarefnið við breytingarnar sem stóðu yfir árin 1983-1987. 17 Þegar hér er komið sögu í úthlutun þingsæta er vitað hvernig jöfnunarsætin eiga að skiptast á milli flokkanna og hve mörg jöfnunarsæti (eitt eða tvö samkvæmt núgildandi lögum) eiga heima í hverju kjördæmi. Jafnframt er það sjálfgefið markmið að jöfnunarsæti hvers kjördæmis séu eftir föngum í samræmi við atkvæðastyrk, séu sem sagt sem líkust því að vera framhald af úthlutun kjördæmissæta. Þetta markmið stangast einatt á við hinar gefnu forsendur um sæti hvers flokks og hvers kjördæmis.

Í grundvallaratriðum er útdeiling jöfnunarsæta viðfangsefni kosningalaga á öllum Norðurlöndunum, nema í Finnlandi þar sem ekki eru nein jöfnunarsæti. Fyrirkomulagið í Skandinavíu, en þó einkum Noregi, svipar mjög til þess sem er hér á landi.

Þetta viðfangsefni … hefur í vaxandi mæli verið til umræðu meðal fræðimanna síðustu áratugi. Brautryðjendur voru þeir Balinski og Demange (1989a og 1989b). Þeir stilla upp gæðakröfum sem sérhver útdeilingaraðferð jöfnunarsæta ætti að uppfylla.

Umbætur á kosningakerfinu: III. Úthlutunarreglur

Posted on by

Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: III. Úthlutunarreglur, er sá þriðji fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.

Upphaf pistilsins er þannig:

Í þessum kafla er fjallað um grundvallaratriði, þ.e.a.s. reiknireglur við úthlutun sæta, ekki endilega vegna þess að lagt sé til að skipt verði um aðferðir í íslenska kosningakerfinu, heldur hins að fróðleikur um þær skiptir máli í allri umfjöllun um kosningar.

Úthlutun sæta til framboðslista á grundvelli atkvæðatalna kemur víða við sögu. Hérlendis þekkjum við viðfangsefnið þegar kosið er til Alþingis og sveitarstjórna en líka við kosningar í stjórnir félaga (t.d. á hluthafafundum). Flóknast er viðfangsefnið við úthlutun þingsæta. Þar kemur slík grunnúthlutun við sögu með tvennum hætti. Annars vegar þegar kjördæmissætum er úthlutað en hins vegar þegar jöfnunarsætum er skipt á milli þingflokka.

Viðfangsefnið er hvernig umbreyta megi atkvæðum greiddum listum í sæti handa sömu listum þannig að úthlutunin sé í sem bestu hlutfalli við atkvæðaskiptinguna. Fullkomið samræmi næst aldrei – nema þá að sætin séu jafnmörg og kjósendurnir! Sérhver úthlutunaraðferð byggir því á málamiðlun. Til er mýgrútur aðferða og allmargar eru í notkun. Umfjölluninni hér er ekki ætlað að gera þessu sérstaka viðfangsefni nein fullnægjandi skil, enda hefur margt og mikið hefur verið ritað um slíkar reiknireglur. Tilgangurinn með undirkaflanum er einvörðungu að miðla grundvallarupplýsingum um efnið, enda er val á reiknireglu við úthlutun sæta hvarvetna talið stór þáttur í gerð kosningakerfa. Sjá t.d. yfirlitsrit IDEA-stofnunarinnar, IDEA 2005.

Umbætur á kosningakerfinu: II. Jöfnuður milli flokka

Posted on by

Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: II. Jöfnuður milli flokka, er annar fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.

Upphaf pistilsins er þannig:

Ekki náðist fullur jöfnuður milli þingflokka í kosningunum 2013 og er þá einungis miðað við jöfnuð milli þingflokka, en atkvæði þeirra samtaka sem ekki náðu manni á þing eru látin liggja á milli hluta. Slíkur jöfnuður hefur á hinn bóginn náðst í öllum öðrum þingkosningum frá og með kosningunum 1987, þ.e. eftir hina miklu kerfisbreytingu á kosningalögum á níunda áratugnum og svo aftur þeirri um síðastliðin aldamót. Fullyrða má að eitt meginmarkmið þessara breytinga beggja hafi einmitt verið að nálgast, og helst tryggja, slíkan jöfnuð milli flokka, eins og fram kemur fyrr í þessari ritgerð. Til áréttingar þessa var bætt inn í stjórnarskrána árið 1984 skýru ákvæði, sem nú er 1. málsl., 4. mgr. 31. gr.: „Öðrum þingsætum en kjördæmissætum skal ráðstafa í kjördæmi og úthluta þeim til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína.“

Kosningalög, hvort sem það eru þau frá 1987 eða 2000, tryggja þó engan veginn jöfnuð á milli flokka. Því má segja að það hafi verið slembilukka að jöfnuður hafi náðst í öllum kosningum frá því að stjórnarskrárákvæðið varð virkt 1987 og allt þar til nú. Spyrja má hvort fyrrgreint ákvæði stjórnarskrár um jöfnuð milli flokka geri ekki þá kröfu til kosningalaga að jöfnunarsæti séu ávallt nægilega mörg til að tryggja þennan jöfnuð.

Megintækið til að nálgast jöfnuð milli flokka hefur falist í jöfnunarsætum en þau voru fyrst tekin upp í kosningalög þau sem komu til framkvæmda í kosningunum 1934, en þá kölluð uppbótarsæti. Til og með kosningunum 1983 voru sætin ellefu að tölu. Að vísu voru ákvæði fram til vorkosninganna 1959 þess efnis að ekki skyldi nýta fleiri uppbótarsæti en svo að jöfnuður næðist. Því fór á hinn bóginn víðs fjarri að ekki þyrfti að grípa til allra sætanna, og það gott betur ef heimilt væri. Í kosningum á árabilinu 1987 til 1999 voru jöfnunarsætin 13, en frá og með kosningunum 2003 aðeins níu.

Ef markmiðið um fullan jöfnuð milli flokka er talið svo mikilvægt, hví hefur löggjafinn þá skorið tölu þeirra við nögl? Ástæðan er trúlega sú að jafnframt virðist það lykilmarkmið að kjósendur í hverju kjördæmi fái sem mestu ráðið um það hverjir veljist á þing fyrir þeirra hönd. Þessi tvö markmið kunna að stangast á, en þurfa ekki að gera það svo mjög.

Hér verða reifaðar tvær hugmyndir í því skyni að tryggja jöfnuð milli flokka en á þeim er þó einungis blæbrigðamunur. Gengið er út frá óbreyttum kosningalögum um allt annað en skiptingu þingsæta í kjördæmis- og jöfnunarsæti. Jafnframt er þó virt það ákvæði í núgildandi stjórnarskrá að kjördæmissæti megi ekki vera færri en sex í hverju kjördæmi. Hugmyndirnar verða reifaðar með vísun til kosningaúrslitanna 2013, en hafa verður í huga að úrslit kosninga kunna að mótast af því kosningakerfi sem er í gildi á hverjum tíma.

Umbætur á kosningakerfinu: I. Jöfnun atkvæðavægis

Posted on by

Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: I. Jöfnun atkvæðavægis, er sá fyrsti fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í kjölfar yfirlitsgreinar um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.

Ég vek sérstaklega athygli á því í pistlinum að það er ekkert því til fyrirstöðu að jafna atkvæðavægið að fullu með lagabreytingu einni. Til þess þarf ekki breytingu á stjórnarkrá. Hitt er annað mál að Stjórnlagaráð taldi það tryggara að ekki sé aðeins heimilt að gera öllum kjósendum jafnt undir höfði, heldur skuli það vera stjórnarskrárbundin skylda.

Upphaf pistilsins er þannig:

Alkunna er að kjósendur hafa mismikið atkvæðavægi eftir því í hvaða kjördæmi þeir búa. Eins og vikið er að í inngangi hefur svo verið alla tíð, a.m.k. frá því að fyrst var kosið til löggjafarþings 1874. Ekki er þó einhlítt hvernig slíkt misvægi skal mælt. Á að mæla það sem tölu kjósenda að baki hverju kjördæmissæti eða að baki hverju þingsæti sama kjördæmis hvort sem sætin teljast kjördæmis- eða jöfnunarsæti? Hængurinn við seinni mælikvarðann er sá að þá er sögulegur samanburður örðugur. Auk hinna kjördæmiskjörnu voru framan af líka konungskjörnir þingmenn sem síðan urðu að landskjörnum, en hvorir tveggja voru óháðir kjördæmum. Frá og með kosningunum 1934 hafa að vísu allir þingmenn verið tengdir kjördæmum, en með óbundnum hætti allt til og með kosningunum 1983. Fyrst frá kosningunum 1987 má segja að þingmenn séu allir fastbundnir kjördæmum. Sögulegt yfirlit er því vart mögulegt með öðrum hætti en þeim að bera aðeins saman kjördæmissætin.

Umbætur á kosningakerfinu: Yfirlit

Posted on by

Í yfirlitsgrein þessari og í fjórum pistlum sem koma í kjölfarið verður farið yfir þrjú grunnatriði í fyrirkomulagi kosninga til Alþingis og bent á æskilegar lagfæringar sem allar rúmast innan ramma núgildandi stjórnarskrár. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.

Yfirlitsgrein þessa má lesa í heild sinni hér: Umbætur á kosningakerfinu: Yfirlit

Byrjun greinarinnar er þannig:

Fyrirkomulag kosninga … hefur verið miklum breytingum háð allt frá upphafi kosninga til Alþingis 1844. Markmiðin hafa verið af ýmsum toga eins og jöfnun kosningaréttar eftir kyni, aðstöðu og aldri fyrst framan af. Búsetuflutningar á landinu hafa verið eitt megintilefni breytinganna. Í kjölfar þeirra hefur sífellt risið krafa um jöfnun vægis atkvæða eftir búsetu og tengd því krafa um hlutfallslega rétta skiptingu þingsæta á milli flokka. Þessar tvær kröfur eru nátengdar enda undirrótin um margt hin sama; flutningur fólks frá dreifbýli til þéttbýlis og einkum þó til höfuðborgarsvæðisins.

Strax við þá grundvallarbreytingu sem gerð var á kosningalögum 1915 kemur skýrt fram markmiðið um jöfnun atkvæðavægis. Hannes Hafstein mælti fyrir stjórnarfrumvarpi um málið 1914 og hnykkir á því sem segir í athugasemdum með frumvarpinu: „Þegar kosningarrétturinn er rýmkaður, eins og gert er í stjórnarskrárfrumv., í því skyni að koma á jafnrétti til áhrifa á löggjöf og landsstjórn, þá væri það augljós mótsögn, ef ekki væri jafnframt bætt eitthvað úr því mikla misrétti, sem verið hefir í því, hvert gildi atkvæði kjósenda hafa, þannig að kjósendur fái sem jafnastan rétt einnig í því tilliti. Þessu hefir verið mjög ábótavant, svo að t.d. í einu kjördæmi, Reykjavík, gildir atkvæði 7 kjósenda ekki meira en atkvæði 1 kjósanda í öðru kjördæmi landsins, o. s. frv.“ . Þetta markmið dagaði þó á endanum uppi og í lögunum sem endanlega voru samþykkt var ekki tekið á þessum vanda. Jöfnuður milli flokka var vart til umræðu á þessum tíma, enda flokkaskipanin enn í mótun.

Með breytingum á kosningakerfinu 1933 þróaðist kosningakerfið að núverandi mynd með hlutfallskosningum að hluta og jöfnunarákvæðum milli flokka. Enn eimdi þó eftir af fyrra fyrirkomulagi, svo sem einmenningskjördæmum. Meginmarkmiðið um jöfnun atkvæðavægis kemur fram í framsöguræðu Ásgeirs Ásgeirssonar forsætisráðherra þegar hann mælti fyrir frumvarpi um stjórnarskrárbreytinguna 1933 og sagði m.a.: „Trúa mín er… sú, að ástandið… heimti tvennskonar jöfnun af því þingi, sem nú situr. Annað er jöfnun um atkvæðisrétt og áhrif í þjóðfélaginu, en hitt er jöfnun á aðstöðu í lífinu.“ Ekki verður þó sagt að tekið hafi verið á jöfnun atkvæðavægis eftir búsetu með þessum breytingum en á hinn bóginn stigið stórt skref í jöfnuði milli flokka með ellefu uppbótarþingsætum en í greinargerð með frumvarpinu sagði að þau sæti væru „til jöfnunar milli þingflokka, svo að hver þeirra hafi þingsæti sem næst samræmi við atkvæðatölu þá, sem greidd er þingmannaefnum flokksins samtals við almennar kosningar.“

Miklir búferlaflutningar í og eftir seinni heimsstyrjöldina kölluðu enn á breytingar sem varð til þess að kjördæmaskipaninni var gjörbreytt og alfarið tekin upp fjölsætakjördæmi með hlutfallslegri úthlutun sæta. Þetta var gert með stjórnarskrárbreytingu 1959 og nýjum kosningalögum en í greinargerð með frumvarpi með stjórnarskrárbreytingunni sagði: „Aðalatriði þessarar stjórnarskrárbreytingar er, að Alþingi verði skipað í sem fyllstu samræmi við þjóðarviljann.“ Hér má glöggt sjá að meginmarkmiðið er jöfnuður milli flokka.

Næst var breyting gerð á kosningakerfinu 1984 (stjórnarskipunarlög nr. 65/1984). Í greinargerð með frumvarpinu um breytinguna segir strax í upphafi: „Frá því að breyting var síðast gerð á kjördæmaskipan og kosningareglum árið 1959 hefur misvægi atkvæða eftir búsetu kjósenda aukist allmikið. Jafnframt hefur skort á að jöfnuður milli stjórnmálaflokka hafi náðst. Þykir nú nauðsynlegt að gera breytingar sem bæta úr annmörkum þessum.“ Annarra markmiða er ekki getið.

Meginákvæðum stjórnarskrárinnar um kosningar til Alþingis var síðast breytt 1999 (stjórnarskipunarlög nr. 77/1999). Í greinargerð með frumvarpi að þeirri breytingu eru talin upp fjögur markmið (auk eins sem er forsenda fremur en markmið). Tvö þessara markmiða lúta að því sem hér er til umræðu: „Að draga úr misvægi atkvæða þannig að hlutfall kjósenda að baki hverju þingsæti þar sem munurinn er mestur milli kjördæma verði sem næst 1:1,5 til 1:1,8.“ Og ennfremur „[a]ð áfram verði jöfnuður á milli stjórnmálasamtaka á landsvísu til að fjöldi þingsæta hvers flokks sé í sem bestu hlutfalli við kjósendatöluna.“ Í framsöguræðu sagði fyrsti flutningsmaður, Davíð Oddson, m.a. „að undirrót þeirra breytinga sem frv. þetta leggur grunninn að sé að rekja til þess að í þjóðfélaginu ríkir ekki lengur sú sátt sem vera þarf um kosningakerfið til að við það megi una vegna þeirrar búsetuþróunar sem verið hefur undanfarin ár.“

Í greinunum þremur sem koma í kjölfar þessarar yfirlitsgreinar verður farið yfir þrjú grunnatriði í fyrirkomulagi kosninga til Alþingis og bent á æskilegar lagfæringar á þeim. Ábendingarnar snúast um fyrrgreind meginatriði í fyrirkomulagi kosninga, vægi atkvæða eftir búsetu og jöfnuði milli flokka með tilliti til atkvæða þeirra á landinu öllu. Hugmyndirnar eru óháðar innbyrðis; innleiðing einnar kallar ekki endilega á hinar.

Krafa Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu um umbætur á fyrirkomulagi kosninga

Posted on by

[Birtist í Fréttablaðinu 10. apríl 2014 í styttri gerð.]

Á þessu ári eru liðin 140 ár frá því að fyrst var kosið til Alþingis sem löggjafarþings. Jafnframt eru 110 ár síðan hlutfallskosningar voru innleiddar hér á landi. Engu atriði stjórnarskrár hefur jafn oft verið breytt og ákvæðum um kosningar til Alþingis og fá ef nokkur löggjöf hefur verið sömu breytingum undirorpin og kosningalög. Engu að síður er fyrirkomulag þingkosninga um margt úrelt. Kosningalögin hafa aldrei verið yfirfarin í heild sinni og aðlöguð aðstæðum, hvað þá samræmd sívaxandi kröfum um fullan jöfnuð atkvæða og persónuval svo að tvö þungvæg atriði séu nefnd.

Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE) fylgdist með framkvæmd Alþingiskosninganna 2009 og 2013 og gaf út skýrslur með athugasemdum og aðfinnslum.[i] Í skýrslunni um fyrri kosningarnar eru 13 ábendingar um það sem betur megi fara. Þar sem á engum þeirra var tekið milli kosninganna er upptalningin endurtekin og aukin í umfjölluninni um seinni kosningarnar. Í skýrslunni 2013 eru dregin saman 15 tilmæli, þar af sex sett í sérstakan forgang.

Í einfaldaðri framsetningu eru tilmæli ÖSE 2013 þessi:[ii]

1. Jafna kosningarétt eftir búsetu.

2. Heimila alþjóðlegt eftirlit með kosningum.

3. Samræma og samhæfa allt starf við framkvæmd kosninga.

4. Refsa fyrir brot á lögum um fjármál stjórnmálaflokka.

5. Auka umfjöllun RÚV um kosningar og tryggja rétt framboða til kynningar.

6. Kærur um gildi kosninga fari fyrir dómstóla en Alþingi úrskurði ekki sjálft.

7. Framboð liggi fyrir áður en utankjörfundaratkvæðagreiðsla hefst.

8. Tryggja að Ríkisendurskoðun geti fylgst með útgjöldum framboða.

9. Loka smugum í löggjöf um framlög til stjórnmálaflokka.

10. Takmarka samþjöppun á fjölmiðlamarkaði.

11. Fjölmiðlanefnd verði falið að stuðla að óhlutdrægri umfjöllun um framboð.

12. Huga að ákvæðum um skoðanakannanir og birtingu þeirra.

13. Endurskoða alla framkvæmd utankjörfundaratkvæðagreiðslu.

14. Uppfræða kjósendur um vald þeirra til að breyta röð frambjóðenda.

15. Setja yfirvöldum tímamörk við afgreiðslu á kærum og kvörtunum.

Hér skal nokkrum meginatriðunum gerð nánari skil:

1. Jöfnun kosningaréttar. Verulegt ósamræmi er milli vægis atkvæða eftir búsetu. Sumir kjósendur hafa helmingi meira vægi en aðrir. ÖSE lagði á það ríka áherslu þegar í skýrslunni 2009 að ekki mætti lengur dragast að jafna kosningaréttinn. Í skýrslu ÖSE 2013 er ekki tekið jafn sterkt til orða, en það á sér þá skýringu að stofnunin telur að Alþingi sé að vinna að jöfnuninni. Í því sambandi vísa þeir til þess að sæti hafi verið fært frá Norðvesturkjördæmi til Suðvesturkjördæmis milli kosninga. Stofnunin virðist halda að þetta hafi verið gert með lagabreytingu, sem lýsi þá góðum vilja Alþingis.[iii] Þetta er misskilningur hjá ÖSE þar sem þessi færsla sætis gerðist sjálfvirkt á grundvelli kosningalaganna frá 2000. En ÖSE heldur sig samt við sinn keip og bendir á í skýrslu sinni 2013 að ójafn kosningaréttur stangist á við þá grundvallarsamþykkt samtakanna frá árinu 1990 og kennd er við Kaupmannahöfn.[iv] Jafnframt rifjar ÖSE upp, að Feneyjanefndin[v] svokallaða hafi fagnað því að í frumvarpi að nýrri stjórnarskrá, sem lá fyrir Alþingi veturinn 2012-13 og ættað var frá Stjórnlagaráði, hafi verið kveðið á um fulla jöfnun kosningaréttar.[vi] ÖSE harmar greinilega að þessari tillögu hafi verið hafnað.[vii]

3. Samræming á framkvæmd kosninga. ÖSE þykir glundroði ríkja í stjórn kosningamála þar sem við sögu koma innanríkisráðuneyti, landskjörstjórn, yfirkjörstjórnir og mýgrútur undirkjörstjórna. Boðvald er afar óskýrt. T.d. hefur landskjörstjórn ekkert yfir yfirkjörstjórnum að segja. Í skýrslu sinni 2009 segir ÖSE að veita eigi landskjörstjórn aukið umboð og fela henni stærra hlutverk.[viii] Undir þetta tók Stjórnlagaráð í frumvarpi sínu að nýrri stjórnarskrá.[ix]

6. Um gildi kosninga. Samkvæmt gildandi lögum er Alþingi dómari í eigin máli þar sem þingið úrskurðar sjálft um gildi þingkosninga. Eðlilega gerir ÖSE alvarlegar athugasemdir við þetta fyrirkomulag og vill að dómstólar hafi lokaorðið um gildi kosninga svo og um allar kosningakærur. Bendir ÖSE á ákvæði í svonefndu Moskvuskjali stofnunarinnar frá 1991 þessa efnis.[x] Stjórnlagaráð var sama sinnis og vildi færa úrskurðarvaldið frá Alþingi til landskjörstjórnar, en öllum úrskurðum hennar væri síðan hægt að skjóta til dómstóla.[xi]

7. Framboð liggi fyrir áður en kosning hefst. Utankjörfundaratkvæðagreiðsla hefst áður en framboðsfresti líkur. Kjörseðlar eru þá ekki tilbúnir. Þetta gerir kosningarathöfnina ómarkvissa og takmarkar mjög möguleika kjósenda til útstrikana svo eitthvað sé nefnt. Þetta ósamræmi þekkist ekki í löndunum í kringum okkur. Í skýrslunni 2009 segir ÖSE þetta ótækt en tjáir sig með hógværum hætti 2013 og segir fyrirkomulagið „óheppilegt“!

14. Um persónukjör. Í þing- og sveitarstjórnarkosningunum er skylt að bjóða fram lista. Kjósendur geta breytt röð frambjóðenda og strikað út nöfn á þeim listum sem þeir greiða atkvæði sitt. En áhrif slíkra breytinga hafa lengst af verið lítil sem engin. Á tímabilinu 1959 til 2000 má heita að það hafi verið borin von að kjósendur gætu haft nokkur áhrif. Á hinn bóginn voru áhrif breytinga aukin talsvert með kosningalögum árið 2000. Kjósendur hafa samt aldrei verið upplýstir að neinu gagni um þessa möguleika þrátt fyrir lagafyrirmæli þar að lútandi. Svo virðist sem stjórnvöld vilji hafa hljótt um þennan rétt kjósenda. ÖSE bendir á þessa grafarþögn í skýrslu sinni 2013 og mælist til þess að kjósendur verði betur upplýstir, m.a. í ríkissjónvarpinu. Stjórnlagaráð vildi ganga mun lengra og leyfa kjósendum alfarið að sjá um uppröðun á framboðslistum.[xii] En það er önnur og lengri saga.

Athyglisvert er Stjórnlagaráð og ÖSE eru sammála um margt, ef ekki flest, í þeim umbótum sem gera þarf á kosningakerfinu. Unnt er að verða við nær öllum tilmælum ÖSE með því einu að breyta kosningalögum. Stjórnarskrárbreytingar er aðeins þörf í einu tilviki. Sama gildir raunar um breytingar þær sem Stjórnlagaráð lagði til. Þær rúmast langflestar innan gildandi stjórnarskrár. En í ljósi slæmrar reynslu af vilja og verklagi Alþingis í þessum efnum vildi Stjórnlagaráð að meginatriði í fyrirkomulagi kosninga yrðu negld niður í stjórnarskrá en þau ekki látin vera háð duttlungum þingmeirihluta hverju sinni. Dæmin hræða í þeim efnum, nú síðast hvernig meirihluti þingsins í Ungverjalandi hagræðir kosningakerfinu fyrir kosningar þar í vor; og vitaskuld sér til hagsbóta.

Það er ekki seinna vænna að hrinda í framkvæmd þeim umbótum á kosningakerfinu sem ÖSE leggur til, nú þegar brátt eru liðin fimm ár frá því að stofnunin bar fram tilmæli sín. Stjórnvöld geta ekki virt tilmæli þessarar alþjóðastofnunar að vettugi. Hana má ekki afgreiða með því að ekki þurfi að hafa „miklar áhyggjur af því hvað hinum og þessum skammstöfunum finnst“ eins og okkar æðsti ráðamaður sagði sl. sumar, þó af öðru tilefni.[xiii]

Þorkell Helgason, hefur verið ráðgjafi um kosningamál í áratugi

[i] Um kosningarnar 2009 sjá http://www.osce.org/odihr/elections/iceland/38309. Um kosningarnar 2013 sjá http://www.osce.org/odihr/elections/100321 og á íslensku í http://www.osce.org/is/odihr/elections/103314.

[ii] Íslenska gerð skýrslunnar 2013, bls. 18-19.

[iii] Sjá síðustu mgr. á 3. bls. í íslensku gerðinni 2013: http://www.osce.org/is/odihr/elections/103314.

[iv] Kaupmannahafnarskjalið http://www.osce.org/odihr/elections/14304, sjá atriði (7.3).

[v] Álit Feneyjanefndarinnar: http://www.venice.coe.int/WebForms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)010-e eða líka http://www.althingi.is/pdf/Feneyjanefnd_skyrsla_e.pdf.

[vi] Hér er átt við frumvarp það sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis lagði fram 16. nóv. 2012: http://www.althingi.is/altext/141/s/0510.html. Sjá 2. mgr. 39. gr. frumvarpsins. Samhljóða ákvæði er á sama stað í frumvarpsdrögum Stjórnlagaráðs: http://www.althingi.is/altext/140/s/0003.html.

[vii] Sjá niðurlag 1. mgr. á 5. bls. í íslensku gerðinni 2013: http://www.osce.org/is/odihr/elections/103314.

[viii] Sjá tilmæli neðst á 8. bls. í skýrslu ÖSE 2009: http://www.osce.org/odihr/elections/iceland/38309

[ix] Sjá 43. gr. í frumvarpsdrögum ráðsins sem er að finna í skjalinu http://www.althingi.is/altext/140/s/0003.html. Samhljóða ákvæði er í 43. gr. í frumvarpi meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar: http://www.althingi.is/altext/141/s/0510.html.

[x] Moskvuskjalið: http://www.osce.org/odihr/elections/14310 , sjá 18.4 gr.

[xi] Sjá aftur 9. neðanmgr.

[xii] Sjá 39. gr. hvort sem er í frumvarpsdrögum Stjórnlagaráðs eða frumvarpi meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis: http://www.althingi.is/altext/140/s/0003.html. Sami meiri hluti dró þó aðeins í land í þessum efnum; sjá 6. lið í breytingartillögu meiri hlutans: http://www.althingi.is/altext/141/s/1112.html.

[xiii] Sjá frétt RÚV: http://www.ruv.is/frett/ekki-ahyggjur-af-skammstofunum.