by Þorkell Helgason | des 30, 2011 | Á eigin vefsíðu
[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 30. desember 2011]
Allt frá því að stjórnlagaráð skilaði Alþingi frumvarpi sínu að nýrri stjórnarskrá hinn 29. júlí s.l. hef ég með nær vikulegum pistlum í Fréttatímanum leitast við að skýra út og rökstyðja tillögurnar. Pistlana má alla finna á vefsíðu minni: thorkellhelgason.is. Nú er mál að linni, a.m.k. að sinni.
Árið framundan skiptir sköpum um framvindu stjórnarskrármálsins. Þingið, en ekki síst þjóðin, verður að koma því í höfn að við eignumst nýjan samfélagssáttmála.
Hvað er í boði?
Frumvarp stjórnlagaráðs um nýja íslenska stjórnarskrá er afrakstur mikillar vinnu ráðsfulltrúa og sérfræðinga stjórnlagaráðs þar sem byggt er á ítarlegri skýrslu stjórnlaganefndar og starfi fyrri nefnda um málið. Þrátt fyrir vafasaman úrskurð Hæstaréttar um ógildingu á stjórnlagaþingskosningunni hafa fulltrúar ráðsins hlotið stuðning kjósenda og síðan Alþingis til verksins. Í frumvarpi stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá er m.a. boðið upp á eftirfarandi:
- Ákvæði um mannréttindi eru stórefld, m.a. ný ákvæði um rétt til upplýsinga og um frelsi fjölmiðla.
- Náttúruvernd er gert hærra undir höfði en áður. Tekið er af skarið um að auðlindir í þjóðareigu megi ekki selja, en einungis leigja og þá gegn fullu gjaldi.
- Gjörbreytt ákvæði um kosningar til Alþingis þar sem kveðið er á um jafnan atkvæðisrétt óháðan búsetu svo og því að kjósendur geti valið sér þingmannsefni. Einnig ákvæði um að landskjörstjórn úrskurði um gildi kosninga, en ekki þingið sjálft eins og nú.
- Staða Alþingis er styrkt andspænis framkvæmdarvaldinu, m.a. með því að öll frumvörp séu mótuð á Alþingi. Eftirlitsvald þingsins er eflt.
- Ítarleg ný ákvæði eru um beint lýðræði, það að almenningur geti kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvörp og jafnvel lagt fram eigin þingmál.
- Stjórnarskráin er vernduð með skipun Lögréttu sem gefi álit um stjórnarskrárgildi lagafrumvarpa að ósk Alþingis, og þarf ekki meirihluta þess til.
- Ákvæði um forseta Íslands eru gerð skýr en felldar burt marklausar greinar um hlutverk hans. Honum er aftur á móti ætlað að veita öðrum valdhöfum traust aðhald.
- Lögð eru til heilstæð ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn en slík ákvæði hefur skort. Með því að Alþingi kjósi forsætisráðherra er tekinn er af allur vafi um þingræðið.
- Ákvæði til að tryggja óháð val á dómurum og öðrum æðstu embættismönnum eru styrkt.
- Sveitarfélögunum er lyft á stall í sérstökum kafla.
- Í fyrsta sinn eru stjórnarskrárákvæði um utanríkismál, t.d. um að ekki megi afsala vald til alþjóðlegra samtaka, svo sem Evrópusambandsins, án skýrs vilja þjóðarinnar.
- Og að lokum, að framvegis verður þjóðin að staðfesta stjórnarskrárbreytingar.
Við, sem sátum í stjórnlagaráði, erum sannfærð um að sú stjórnarskrá sem við gerum tillögu um sé til mikilla bóta, enda stóðum við saman að frumvarpinu í heild.
Árið 2012 verði stjórnarskránni til heilla
Nú er tækifærið til treysta lagalegan grundvöll samfélagsins. Eftir tækifærinu hefur verið beðið allan lýðveldistímann. Notum komandi ár, árið 2012, til að ljúka málsmeðferðinni. Ný stjórnarskrá ætti þá að sjá dagsins ljós eftir kosningar 2013 að fengnu samþykki þings – en ekki síst með beinni staðfestingu þjóðarinnar með einum eða öðrum hætti.
by Þorkell Helgason | des 2, 2011 | Á eigin vefsíðu
[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 2. desember 2011]
Tillögur stjórnlagaráðs hafa sætt gagnrýni eins og við mátti búast. Sumt af því er ómaklegt, annað eru eðlilegar athugasemdir. Stjórnarráðsfulltrúarnir Katrín Oddsdóttir og Vilhjálmur Þorsteinsson fóru skilmerkilega yfir ýmsar þessar athugasemdir í Silfri Egils 27. nóvember s.l. Hér verður hnykkt á einu mikilvægi atriði: Hvernig valdið hríslast frá þjóðinni til Alþingis og þaðan til ríkisstjórnar; hvernig umboðsferlið er og hvernig það byrjar og endar hjá þjóðinni. Ferlið er hér kortlagt með einföldum hætti í upptalningarstíl. Innan sviga eru getið þeirra frumvarpsgreina sem vitnað er til, en lesendur geta fundið þær, t.d. á vefnum stjornlagarad.is.
Þjóðin kýs alþingismenn
- Atkvæðakvæðavægi allra, óháð búsetu, skal vera jafnt (39. gr., 2. mgr.).
- Þetta er grundvallarbreyting, en atkvæðavægið hefur ætíð verið misjafnt hérlendis. Í núgildandi stjórnarskrá er beinlínis kveðið á um viðvarandi ójöfnuð að þessu leyti. Hitt er önnur saga að náðst hefur jöfnuður milli flokka allt frá 1987.
- Ríkt persónuval (5. mgr.).
- Algert nýmæli hérlendis. Jafnvel hægt að velja þvert á lista. Stjórnmálaflokkar gegna þó áfram lykilhlutverki við val á frambjóðendum.
Alþingi kýs forsætisráðherra
- Forseti Íslands gerir fyrstur tillögu (90. gr., 2. mgr.).
- Skýrt og eðlilegt ákvæði. Kemur í stað óljósrar hefðar um að forseti „feli einhverjum stjórnarmyndun“.
- Þingið getur sjálft stungið upp á manni (sama mgr.).
- Þótt forsetinn eigi frumkvæðið getur Alþingi kosið hvern þann sem því hugnast.
- Að lokum kýs þingið forsætisráðherra (sama mgr.).
- Algerlega skýrt að forsætisráðherra situr í umboði Alþingis. Í núg. stjórnarskrá er allt á huldu um þetta, sagt felast í því að „stjórn sé þingbundin“.
Forsætisráðherra stýrir ríkisstjórninni
- Forsætisráðherra skipar aðra ráðherra (90. gr., 5. mgr.).
- Staðfestir ábyrgð forsætisráðherra á allri ríkisstjórninni og starfi hennar gagnvart Alþingi. Núg. stjórnarskrá segir forseta „skipa ráðherra“, en það er markleysa eins og margt annað um embætti forsetans.
- Ríkisstjórn er samábyrg um helstu athafnir ráðherra (87. gr., 3. mgr.).
- Ráðherrar geta ekki leikið lausum hala. Ábyrgðarskiptingin er afar grautarleg í gildandi stjórnarskrá og túlkun á henni.
Alþingi ekki undir hæl ríkisstjórnar
- Ráðherrar sitja ekki á Alþingi (89. gr., 3. mgr.).
- Nýmæli til að skerpa skil löggjafar- og framkvæmdarvalds. Styrkir stöðu Alþingis. Ýtir undir val á ráðherrum á faglegum forsendum.
- Valdatími ráðherra takmarkaður við tvö kjörtímabil (86. gr., 3. mgr.).
- Ráðherrar geta ekki vera með þaulsetur í ráðherrastólum. Góð ráðherraefni geta þó á lengri tíma fikrað sig upp stigann og endað sem forsætisráðherrar.
Alþingi getur hvenær sem er sagt ríkisstjórninni upp
- Þingið getur fyrirvaralaust skipt um forsætisráðherra (91. gr. 1. mgr.).
- Það er varnagli gegn stjórnleysi að vantrausti á forsætisráðherra verður að fylgja val á eftirmanni. Nýmæli sem hefur reynst vel erlendis.
- Með brotthvarfi forsætisráðherra fer öll ríkisstjórnin. Núg. stjórnarskrá er þögul um þetta eins og margt annað.
- Þingið getur lýst vantrausti á einstaka ráðherra og verða þeir þá að hverfa úr starfi (91. gr., 2. mgr.).
- Ekkert er um þetta í gildandi stjórnarskrá en talin hefð. Orðið „vantraust“ er ekki nefnt í þeirri grundvallarskrá þjóðfélagsins sem nú gildir.
Aftur til þjóðarinnar
- Kjósendur geta haft beina aðkomu að lagasetningu (65.-67. gr.).
- Þjóðin getur gripið inn í störf Alþingis þyki henni eitthvað fara úr skorðum.
Það er engum vafa undirorpið hvernig þetta valdaferli á að vera að mati stjórnlagaráðs. Alþingi, sem starfar í umboði þjóðarinnar, er þungamiðjan. Ríkisstjórn er verkfæri Alþingis til að framkvæma það sem gera skal.
by Þorkell Helgason | okt 30, 2011 | Á eigin vefsíðu
[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 28. október 2011]
Traust á stjórnmálamönnum er rýrt bæði hérlendis og í löndum í kringum okkur. Sama gildir um lýðræðið sjálft og stofnanir þess, ekki síst Alþingi. Sagt er að allt sé þetta blekking. Að vísu kjósi þjóðin menn á þing á fjögurra ára fresti en eingöngu pakkalausnir séu í boði; flokkslistar sem kjósendur fái ekki hnikað. Myndun ríkisstjórna sé einatt lítt í samræmi við kosningaúrslit; jafnvel flokkur sem galt afhroð veiti ríkisstjórn forystu. Ríkisstjórn valti síðan yfir þingið en láti sjálf leiðast af „sérfræðingastóði“. Yfir öllu tróni svo hagsmunasamtök og ekki síst peningaveldið.
Þjóðin, kjósendur, finna til vanmáttar og gefa lýðræðinu langt nef. Undirritaður ræddi við fólk í stórmörkuðum í aðdraganda kosningarinnar til stjórnlagaþings fyrir ári um þetta lykilmál; benti á mikilvægi bættrar stjórnarskrár sem lið í því að efla vald fólksins, að bæta stjórnarfarið og svo framvegis. Margir, of margir, brugðust þannig við að allt væri rotið, að þeir sem fást við að stjórna séu allt sama hyskið – þar með talin við sem buðum okkur fram.
Þessu verður að snúa við eigi ekki illa að fara.
Hvað er til ráða?
Hvarvetna er rætt um þessa stjórnmálaþreytu en lausnir liggja ekki á lausu. Í margra augum, ekki síst ungs fólks, skiptir gagnsæi miklu, að allt liggi upp á borðinu, að hætt verði öllu laumuspili. Beint lýðræði, þar sem kjósendur geta hafnað lögum og jafnvel sett lög, er líka til þess ætlað að auka tiltrú almennings á mátt lýðræðisins. En það sem oftast er nefnt, bæði heima og erlendis, er að styrkja þurfi þingræðið, efla vald þjóðþingana.
Um þessar mundir takast þing og ríkisstjórnir víða í Evrópu á um stuðning við fjárhagslega fallvölt ríki, eins og Grikkland. Þýski stjórnlagadómstóllinn tók af skarið í þessum efnum þegar hann kvað upp úr með það að ríkisstjórn Þýskalands yrði að spyrja þingið áður en hún tæki skuldbindandi ákvarðanir sem þessar. Að margra dómi er þetta dæmi um að nú sé pendúllinn að snúast við þjóðþingunum í vil eftir síminnkandi völd þeirra undanfarna áratugi.
Hvað leggur stjórnlagaráð til?
Fulltrúar í stjórnlagaráði voru mjög meðvitaðir um þennan vanda og taka á honum í tillögum sínum með margvíslegum hætti. Helstu atriðin í því sambandi eru:
- Kjósendur fá nær öllu ráðið um það hverjir veljist á þing af framboðslistum.
- Alþingi kýs forsætisráðherra með beinum hætti og ræður þar með í raun alla ríkisstjórnina. Ríkisstjórn getur þá vart starfað í blóra við vilja þingsins.
- Þingmál hefja göngu sína í þingnefndum. Með þessu er ýtt undir það að þingið taki ekki við stjórnarfrumvörpum sem gerðum hlut, heldur taki þátt í mótun mála.
- Kjósendur geti haft frumkvæði bæði að því að fella lög úr gildi eða skapa nýja löggjöf.
- Stjórnmálaflokkum verða sett lagafyrirmæli um starfshætti, fjármál o.fl.
- Ráðherrar sitja ekki á þingi og ganga þar ekki um gólf sem ráðamenn. Þeir koma fyrir þingið eins og hverjir aðrir embættismenn.
- Ráðherrar bera sameiginlega ábyrgð á helstu ákvörðunum sínum.
- Upplýsingaréttur almennings um opinber gögn er tryggður um leið og frelsi fjölmiðla er elft verulega.
- Fjölmiðlum er tryggt ritstjórnarlegt frelsi og þeir sem upplýsa njóta verndar.
- Forseta Íslands er ætlað verulegt aðhaldshlutverk m.a. til að koma í veg fyrir gerræðislega skipun dómara.
- Umboðsmaður Alþingis er festur í sessi, en hlutverk hans er að veita stjórnvöldum aðhald.
- Rannsóknarnefndir Alþingis fá stöðu í stjórnarskránni.
- Fjármálalegt aðhald að stjórnvöldum er aukið með ýmsum hætti.
Komum góðri stjórnarskrá á grunni þessara tillagna í höfn!
by Þorkell Helgason | nóv 17, 2010 | Á eigin vefsíðu
Í fyrri pistlum hef ég varpað fram spurningum um valið á milli þingræðis og forsetaræðis og tjáð mig fylgjandi þingræðinu, þó ekki að öllu leyti eins og það hefur verið. Þvert á móti tel ég nauðsynlegt að styrkja þingræðið. Hvað á ég við? Áður en ég svara því vil ég hamra á því að landsmenn eru innan við þriðjungur milljónar. Umfang stjórnkerfisins verður að taka mið af því. Fámennið setur vissar skorður en gefur okkur líka tækifæri.
Þingræðið felur það í sér að flokkar á þingi koma sér saman um að mynda ríkisstjórn sem síðan starfar í umboði þingsins. Oftast býr stjórnin fyrirfram við stuðning meiri hluta þingmanna. Alla vega verður hún að geta varist vantrausti. Hvaða gagnrýni hefur komið fram á þetta fyrirkomulag? Ég nefni það helsta sem heyrst hefur:
- Að kjósendur viti sjaldnast hvað stjórn þeir eru að kjósa yfir sig. Hver þekkir ekki yfirlýsingar flokkanna um að ganga óbundnir um stjórnarsamstarf til kosninga?
- Að völdin safnist saman hjá ríkisstjórn og jafnvel hjá forystumönnum hennar einum. Ríkisstjórn starfi því ekki í umboði þingsins heldur öfugt! Þetta lýsi sér í því að þingmenn stjórnarflokkanna hafi sig lítt í frammi og láti allt yfir sig ganga, af því að þeir „eigi að vera í liðinu“. Frumkvæði þeirra sé sáralítið.
- Að ráðherrar hafi litla faglega þekkingu á málaflokkum sínum. Þetta endurspeglast m.a. í því að utanþingsráðherrarnir tveir sem eru nýfarnir úr ríkisstjórninni nutu mestra vinsælda allra ráðherranna.
- Að þrátt fyrir meintan yfirgang foringja ríkisstjórnar leiki einstakir ráðherrar lausum hala. Þeir ráðskist með sín mál svo sem mannaráðningar. Meðráðherrarnir signi sig síðan og segist ekki bera ábyrgð á afglöpum félaganna.
Sumt af þessari gagnrýni er ekki með öllu makleg og annað stangast á. Um leið og fólk kallar eftir auknu sjálfstæði og aðhaldi þingsins, ekki síst frá stjórnarþingmönnum, er það líka gagnrýnt að ríkisstjórn komi ekki málum í verk vegna óþægðar „órólegu deildanna“ í stjórnarliðinu.
Hugum að lausnum lið fyrir lið, en í þessum pistli mun ég aðeins tæpa á lausnum, en vísa á væntanlega sérpistla um einstaka þætti:
- Taka má á þessu með fyrirkomulagi kosninga. Vitaskuld er einmenningskjördæmi ein leiðin, þar sem þá myndast gjarnan aðeins tveir sterkir flokkar sem skiptast á að hafa völdin, en sú leið hugnast mér ekki. Unnt er að þvinga – eða a.m.k. hvetja – flokkana til að spyrða sig saman fyrir kosningar og mynda kosningabandalög sem síðan yrðu eftir atvikum að ríkisstjórnarmeirihluta. Þetta mætti gera með því að það bandalagið sem fengi flest atkvæði fengi sjálfkrafa hreinan meirihluta þingsæta. Ekkert er fullkomið, þetta kann að hljóma ólýðræðislegt. Þá má huga að einhvers konar mildari útgáfu. Meira síðar.
- Mér sýnist lausnin geta verið sú að færa ríkisstjórnarforystuna meira inn á þingið, að formennska þingflokks verði æðst á metorðastiga stjórnmálamanna. Það að sitja í ríkisstjórn verði fremur verkefni en pólitísk forysta. Þar með er ég um leið að segja að ráðherrar – sem mættu um leið fá hógværari titil – séu fremur fagmenn en forystusauðir. Ræða þarf kosti þessa og galla og um leið hvort eða hvernig þetta sé framkvæmanlegt. Hvort kveða megi á um slíkt í stjórnaskrá kallar á ítarlegri umfjöllun. Lykilatriði í þessa átt er vitaskuld að ráðherrar sitji ekki á þingi. Aftur efni í sérpistil.
- Hér geta sjónarmið hæglega stangast á. Vitaskuld er ekki verra að ráðherra hafi faglega þekkingu á sínum málaflokki. En er um leið sjálfgefið að hann hafi þá pólitísku reisn sem þörf er á? Með því fyrirkomulagi sem reifað er í 2. lið, að hin pólitíska forysta sé hjá þingflokksformönnum, yrðu ráðherrar að framkvæmdarstjórum. Flokksformennirnir yrðu stjórnarformenn fyrirtækisins landsstjórn, svo tekið sé mið af einkarekstrinum. Aftur efni til umþættingar í sérpistil.
- Meginlausnin á þessu er sú að gera ríkisstjórn fjölskipað stjórnvald, eins og það heitir á lögfræðingamáli. Á mæltu máli merkir það að ráðherrarnir beri sameiginlega ábyrgð; að allar meiri háttar stjórnarathafnir kalli á formlega afgreiðslu í ríkisstjórn. Nú er það svo að mál af því tagi sem hér eru höfð í huga eru almennt borin upp í ríkisstjórn en ekki þannig að því fylgi formlegt samþykki. Ráðherrar geta því komið út af ríkisstjórnarfundi alsaklausir í framan af gerðum félaga sinna! Rannsóknarskýrslan góða bendir æ og aftur á skort á formfestu í stjórnarathöfnum. Þetta er dæmi um það. Dusta mætti rykið af ríkisráði, sem er ríkisstjórn auk forseta, og láta stjórnarathafnir ávallt fá lokaafgreiðslu þar. Ekki bara eftir á eins og nú tíðkast. Enn og aftur meira um þetta síðar, m.a. um forsetaembættið.
Ekki treysti ég mér til að leggja þetta allt til án ítarlegrar umræðu. Á hinn bóginn hefur mér oft reynst vel að örva ímyndunaraflið í mér og samverkamönnum mínum með því að fara á báða enda á lausnarófinu. Þá finnst oft góður meðalvegur. Held áfram í næstu pistlum.
by Þorkell Helgason | nóv 14, 2010 | Á eigin vefsíðu
Í fyrri pistlum hef ég varpað fram spurningum um valið á milli þingræðis og forsetaræðis og hallast að þingræðinu. Ein af meginforsendum svarsins er hvernig við lítum á stöðu okkar sem smáþjóð úti í miðju Atlantshafi. Við verðum, hvort sem okkur líkar það betur eða verr að horfast í augu við það að við landsmenn erum innan við þriðjungur milljónar. Oft segja menn máli sínu til stuðnings: „Svona gera aðrar þjóðir og við getum ekki verið minni menn.“ Það er nú meinið að við verðum stundum að sætta okkur við smæðina, án þess þó að vera „minni menn“. Við höfum ekki nægilegan mannafla til að gera allt með sama hætti og stórþjóðir, ekki einu sinni það sama og smáþjóðirnar sem byggja hin Norðurlöndin.
Hvað kemur þetta stjórnskipaninni við, þingræðinu og öllu því? Svarið er að þetta er ef til vill kjarni málsins: Við verðum að smíða okkur stjórnkerfi sem hentar okkur, fámennri þjóð á stóru eylandi. Þetta kann að hljóma eins og einangrunarstefna. Það er mér víðsfjarri. Við eigum að ástunda nána samvinnu við grannþjóðirnar og læra af þeim í hvívetna. Lýðræði, mannúð og velferð þegnanna er hvergi meiri en hjá þeim, á Norðurlöndunum og hjá öðrum grönnum okkar meðal Evrópuþjóða. Við þurfum bæta okkur upp smæð okkar með tengslum og samvinnu.
Engu að síður viljum við búa í sjálfstæðu og fullvalda ríki um allt það sem skiptir okkur höfuðmáli: Tunguna, náttúruna okkar fagra lands, auðlindir þess til lands og sjávar og umfram allt mannréttindi og velferð okkar, sérhvers Íslendings. Stjórnkerfið verður að taka á þessu með þeim hætti sem við ráðum við og hentar okkur.
En hvernig? Meira um það í næstu pistlum.
