by Þorkell Helgason | des 30, 2011 | Á eigin vefsíðu
[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 30. desember 2011]
Allt frá því að stjórnlagaráð skilaði Alþingi frumvarpi sínu að nýrri stjórnarskrá hinn 29. júlí s.l. hef ég með nær vikulegum pistlum í Fréttatímanum leitast við að skýra út og rökstyðja tillögurnar. Pistlana má alla finna á vefsíðu minni: thorkellhelgason.is. Nú er mál að linni, a.m.k. að sinni.
Árið framundan skiptir sköpum um framvindu stjórnarskrármálsins. Þingið, en ekki síst þjóðin, verður að koma því í höfn að við eignumst nýjan samfélagssáttmála.
Hvað er í boði?
Frumvarp stjórnlagaráðs um nýja íslenska stjórnarskrá er afrakstur mikillar vinnu ráðsfulltrúa og sérfræðinga stjórnlagaráðs þar sem byggt er á ítarlegri skýrslu stjórnlaganefndar og starfi fyrri nefnda um málið. Þrátt fyrir vafasaman úrskurð Hæstaréttar um ógildingu á stjórnlagaþingskosningunni hafa fulltrúar ráðsins hlotið stuðning kjósenda og síðan Alþingis til verksins. Í frumvarpi stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá er m.a. boðið upp á eftirfarandi:
- Ákvæði um mannréttindi eru stórefld, m.a. ný ákvæði um rétt til upplýsinga og um frelsi fjölmiðla.
- Náttúruvernd er gert hærra undir höfði en áður. Tekið er af skarið um að auðlindir í þjóðareigu megi ekki selja, en einungis leigja og þá gegn fullu gjaldi.
- Gjörbreytt ákvæði um kosningar til Alþingis þar sem kveðið er á um jafnan atkvæðisrétt óháðan búsetu svo og því að kjósendur geti valið sér þingmannsefni. Einnig ákvæði um að landskjörstjórn úrskurði um gildi kosninga, en ekki þingið sjálft eins og nú.
- Staða Alþingis er styrkt andspænis framkvæmdarvaldinu, m.a. með því að öll frumvörp séu mótuð á Alþingi. Eftirlitsvald þingsins er eflt.
- Ítarleg ný ákvæði eru um beint lýðræði, það að almenningur geti kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvörp og jafnvel lagt fram eigin þingmál.
- Stjórnarskráin er vernduð með skipun Lögréttu sem gefi álit um stjórnarskrárgildi lagafrumvarpa að ósk Alþingis, og þarf ekki meirihluta þess til.
- Ákvæði um forseta Íslands eru gerð skýr en felldar burt marklausar greinar um hlutverk hans. Honum er aftur á móti ætlað að veita öðrum valdhöfum traust aðhald.
- Lögð eru til heilstæð ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn en slík ákvæði hefur skort. Með því að Alþingi kjósi forsætisráðherra er tekinn er af allur vafi um þingræðið.
- Ákvæði til að tryggja óháð val á dómurum og öðrum æðstu embættismönnum eru styrkt.
- Sveitarfélögunum er lyft á stall í sérstökum kafla.
- Í fyrsta sinn eru stjórnarskrárákvæði um utanríkismál, t.d. um að ekki megi afsala vald til alþjóðlegra samtaka, svo sem Evrópusambandsins, án skýrs vilja þjóðarinnar.
- Og að lokum, að framvegis verður þjóðin að staðfesta stjórnarskrárbreytingar.
Við, sem sátum í stjórnlagaráði, erum sannfærð um að sú stjórnarskrá sem við gerum tillögu um sé til mikilla bóta, enda stóðum við saman að frumvarpinu í heild.
Árið 2012 verði stjórnarskránni til heilla
Nú er tækifærið til treysta lagalegan grundvöll samfélagsins. Eftir tækifærinu hefur verið beðið allan lýðveldistímann. Notum komandi ár, árið 2012, til að ljúka málsmeðferðinni. Ný stjórnarskrá ætti þá að sjá dagsins ljós eftir kosningar 2013 að fengnu samþykki þings – en ekki síst með beinni staðfestingu þjóðarinnar með einum eða öðrum hætti.
by Þorkell Helgason | des 23, 2011 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í upphaflega Fréttatímanum 23. desember 2011]
Umræðan um stjórnarskrármálið er komin á nokkurt skrið. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis hefur fengið hundruð erinda um málið. Þau eru af ýmsum toga og lýsa mismunandi sýn á frumvarpið og stjórnarskrána, en langflest eru þó stuðningsyfirlýsingar við frumvarpið.
Forsendur stjórnarskrárgerðar
Við stjórnarskrárgerð verður að taka tillit til fjölmargs: Gildandi stjórnarskrár en líka laga, alþjóðasamninga, fyrirmynda úr erlendum stjórnarskrám, hefða hérlendis og erlendis, fræðilegra forsendna auk leiðbeininga frá alþjóðlegum stofnunum. Þar með er ekki öll sagan sögð. Stjórnarskrá er sáttmáli þjóðarinnar við sjálfa sig. Hún verður að hafa hljómgrunn hjá almenningi og vera til sátta en ýta ekki undir deilur. Víða verður að gæta jafnvægis milli sjónarmiða. Síðan verður að gæta viss raunsæis og aðgæta hvort og með hvaða hætti tillaga um stjórnarskrá kemst yfir þær hindranir sem á veginum verða.
Að mínu mati reyndum við í stjórnlagaráði að hafa allt þetta í huga. Ekki hvað síst var okkur kappsmál að hafa traustar stoðir undir nýmælum. Þannig eru ný ákvæði í mannréttindakaflanum ekki hvað síst sótt í alþjóðlega samninga sem Íslendingar hafa undirgengist. Ekki nægir að alþjóðasáttmálar séu sagðir vera stjórnarskrárígildi. Almenningur á að geta lesið um grunnréttindi sín í einu skjali, innlendri stjórnarskrá.
Má engu breyta?
Ekkert mannanna verk er fullkomið, ekki heldur frumvarp stjórnlagaráðs. Ábendingar um lagfæringar á frumvarpi ráðsins, t.d. um orðalag eða skýrari ákvæði og fleira af sama toga, eru því af hinu góða. Að auki má huga að útfærslu einstakra ákvæða án þess að þeim grundvelli sem við teljum okkur hafa lagt sé raskað. Taka má sem dæmi talnastærðir sem koma við sögu, svo sem um það lágmark undirskrifta sem þarf til að efnt verði til þjóðaratkvæðagreiðslu eða þurfi til að leggja megi fram þingmál, eða það hvort eða hvenær þurfi aukinn meirihluta við atkvæðagreiðslur, hvort sem er á þingi eða meðal þjóðarinnar. Hér verður að þó að fara með gát. Stjórnlagaráð leggur til virkt beint lýðræði undir vissum kringumstæðum. Auðvelt er að gera slík ákvæði að sýndarmennsku einni séu reistar háar skorður af einhverjum toga. Í stjórnarskrá eiga ekki að vera hillingar heldur raunveruleg ákvæði, líka varðandi beint lýðræði.
Ábyrgð fylgir menntun
Nokkrir fræðimenn hafa verið í fararbroddi þeirra sem gagnrýnt hafa tillögur stjórnlagaráðs. Það er mikilvægt að sérfræðingar bendi á það sem kann að hafa farið aflögu hjá stjórnlagaráði. En orð fræðimanna hafa meiri vigt en annarra í umræðunni. Þeir verða því að hafa það á hreinu hvenær þeir eru með fræðilega rökstuddar athugasemdir og hvenær þeir eru að lýsa persónulegum eða pólitískum skoðunum. Til hins síðarnefnda hafa þeir að sjálfsögðu rétt en þá hafa skoðanir þeirra ekki meira vægi en annarra.
by Þorkell Helgason | des 2, 2011 | Á eigin vefsíðu
[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 2. desember 2011]
Tillögur stjórnlagaráðs hafa sætt gagnrýni eins og við mátti búast. Sumt af því er ómaklegt, annað eru eðlilegar athugasemdir. Stjórnarráðsfulltrúarnir Katrín Oddsdóttir og Vilhjálmur Þorsteinsson fóru skilmerkilega yfir ýmsar þessar athugasemdir í Silfri Egils 27. nóvember s.l. Hér verður hnykkt á einu mikilvægi atriði: Hvernig valdið hríslast frá þjóðinni til Alþingis og þaðan til ríkisstjórnar; hvernig umboðsferlið er og hvernig það byrjar og endar hjá þjóðinni. Ferlið er hér kortlagt með einföldum hætti í upptalningarstíl. Innan sviga eru getið þeirra frumvarpsgreina sem vitnað er til, en lesendur geta fundið þær, t.d. á vefnum stjornlagarad.is.
Þjóðin kýs alþingismenn
- Atkvæðakvæðavægi allra, óháð búsetu, skal vera jafnt (39. gr., 2. mgr.).
- Þetta er grundvallarbreyting, en atkvæðavægið hefur ætíð verið misjafnt hérlendis. Í núgildandi stjórnarskrá er beinlínis kveðið á um viðvarandi ójöfnuð að þessu leyti. Hitt er önnur saga að náðst hefur jöfnuður milli flokka allt frá 1987.
- Ríkt persónuval (5. mgr.).
- Algert nýmæli hérlendis. Jafnvel hægt að velja þvert á lista. Stjórnmálaflokkar gegna þó áfram lykilhlutverki við val á frambjóðendum.
Alþingi kýs forsætisráðherra
- Forseti Íslands gerir fyrstur tillögu (90. gr., 2. mgr.).
- Skýrt og eðlilegt ákvæði. Kemur í stað óljósrar hefðar um að forseti „feli einhverjum stjórnarmyndun“.
- Þingið getur sjálft stungið upp á manni (sama mgr.).
- Þótt forsetinn eigi frumkvæðið getur Alþingi kosið hvern þann sem því hugnast.
- Að lokum kýs þingið forsætisráðherra (sama mgr.).
- Algerlega skýrt að forsætisráðherra situr í umboði Alþingis. Í núg. stjórnarskrá er allt á huldu um þetta, sagt felast í því að „stjórn sé þingbundin“.
Forsætisráðherra stýrir ríkisstjórninni
- Forsætisráðherra skipar aðra ráðherra (90. gr., 5. mgr.).
- Staðfestir ábyrgð forsætisráðherra á allri ríkisstjórninni og starfi hennar gagnvart Alþingi. Núg. stjórnarskrá segir forseta „skipa ráðherra“, en það er markleysa eins og margt annað um embætti forsetans.
- Ríkisstjórn er samábyrg um helstu athafnir ráðherra (87. gr., 3. mgr.).
- Ráðherrar geta ekki leikið lausum hala. Ábyrgðarskiptingin er afar grautarleg í gildandi stjórnarskrá og túlkun á henni.
Alþingi ekki undir hæl ríkisstjórnar
- Ráðherrar sitja ekki á Alþingi (89. gr., 3. mgr.).
- Nýmæli til að skerpa skil löggjafar- og framkvæmdarvalds. Styrkir stöðu Alþingis. Ýtir undir val á ráðherrum á faglegum forsendum.
- Valdatími ráðherra takmarkaður við tvö kjörtímabil (86. gr., 3. mgr.).
- Ráðherrar geta ekki vera með þaulsetur í ráðherrastólum. Góð ráðherraefni geta þó á lengri tíma fikrað sig upp stigann og endað sem forsætisráðherrar.
Alþingi getur hvenær sem er sagt ríkisstjórninni upp
- Þingið getur fyrirvaralaust skipt um forsætisráðherra (91. gr. 1. mgr.).
- Það er varnagli gegn stjórnleysi að vantrausti á forsætisráðherra verður að fylgja val á eftirmanni. Nýmæli sem hefur reynst vel erlendis.
- Með brotthvarfi forsætisráðherra fer öll ríkisstjórnin. Núg. stjórnarskrá er þögul um þetta eins og margt annað.
- Þingið getur lýst vantrausti á einstaka ráðherra og verða þeir þá að hverfa úr starfi (91. gr., 2. mgr.).
- Ekkert er um þetta í gildandi stjórnarskrá en talin hefð. Orðið „vantraust“ er ekki nefnt í þeirri grundvallarskrá þjóðfélagsins sem nú gildir.
Aftur til þjóðarinnar
- Kjósendur geta haft beina aðkomu að lagasetningu (65.-67. gr.).
- Þjóðin getur gripið inn í störf Alþingis þyki henni eitthvað fara úr skorðum.
Það er engum vafa undirorpið hvernig þetta valdaferli á að vera að mati stjórnlagaráðs. Alþingi, sem starfar í umboði þjóðarinnar, er þungamiðjan. Ríkisstjórn er verkfæri Alþingis til að framkvæma það sem gera skal.
by Þorkell Helgason | nóv 25, 2011 | Á eigin vefsíðu
[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 25. nóvember 2011]
Þessi pistill er ritaður suður í Þýskalandi eins og sumir þeirra fyrri í þessari stjórnarskrársyrpu. Pistillinn ber keim að því. Oft er gott að horfa heim á hlað úr nokkurri fjarlægð.
Fáar þjóðir hafa orðið fyrir jafn miklum hremmingum og Þjóðverjar á næstliðinni öld öfganna. Þjóðverjar hafa tekið afleiðingunum og mikið lært. Mér er ekki kunnugt um aðra þjóð sem hefur jafn rækilega sagt skilið við fortíðina og Þjóðverjar og lagt sig í sama mæli fram við að skapa nýtt þjóðfélag lýðræðis og réttar. Ekki hafa Ítalir tekið sér sama tak eftir endalok fasismans. Nýfrjálsu ríkin í Austur-Evrópu hafa líka fæst farið í gegnum sömu naflaskoðun og Þjóðverjar eftir einræðið sem yfir þau dundi.
Varsla stjórnarskrárgilda
Til þess að takast á við fortíðina og byrgja brunna hafa Þjóðverjar komið á fót stofnunum sem eiga sér vart eða ekki hliðstæðu hjá öðrum þjóðum. Ég hef í fyrri pistlum drepið á eina þeirra, stjórnlagadómstól. Þýskir ráðamenn ganga svo langt að segja að stjórnarskrá sé haldlítið plagg án slíks dómstóls sem geti gefið afgerandi svör um það hvort lög og stjórnvaldsathafnir brjóti í bág við grundvallarlögin. Stjórnlagadómstóll hefur orðið þýsk „útflutningsvara“ handa nýjum lýðræðisríkjum. Því miður vannst okkur í stjórnlagaráði ekki tími til að ræða það mál til hlítar en við leggjum þó til góðan vísi að slíkri stjórnarskrárgæslu. Annað sem Þjóðverjar komu upp er stjórnarskrárvarsla („Verfassungsschutz“) sem eru sérstakar löggæslustofnanir sem eiga að hafa auga með þeim öfgaöflum sem kunna að ógna lýðræðissamfélaginu. Þessir vörslumenn hafa þó sætt mikilli gagnrýni undanfarið og ekki sagðar hafa staðið sig í stykkinu gagnvart hægri öfgahópum.
Stjórnmálamenntun
Þriðja stofnunin á þessu sviði á sér enga hliðstæðu, að minnsta kosti ekki í okkar heimshluta. Það er sérstök opinber miðstöð sem hefur það hlutverk að efla og auka stjórnmálavitund, ekki síst meðal ungs fólks; sjá http://www.bpb.de/ („Bundeszentrale für politische Bildung“, alríkisstofnun sem á sér að auki systurstofnanir í einstökum löndum þýska sambandslýðveldisins).
Tilgangur stofnunarinnar er „að auka skilning á pólítískum málefnum, styrkja lýðræðislega meðvitund, og efla vilja til pólitískrar þátttöku.“ Unnið er í þessa veru með ýmsu móti, ekki síst með útgáfustarfsemi og hvers kyns vefmiðlun.
Ég átti þess kost að ræða við næstæðsta mann þessarar stofnunar nýverið og kynnast starfseminni. Stórmerkilegt. Vitaskuld bar íslensku stjórnarskrármálin líka á góma. Ég fékk til dæmis ábendingar um hvernig miðla mætti fróðleik um stjórnarskrármálefnin til almennings. Sá þýski spurði sérstaklega hvort við legðum ekki til stjórnlagadómstól, en svör mín voru heldur loðin. Hann lagði eins og aðrir ríka áherslu á slíkan dómstól.
Erum við lýðræðislega þroskuð?
Stjórnarskráin sem stjórnlagaráð leggur til gerir umtalsverðar kröfur um lýðræðisþroska. Ákvæði um þingkosningar eru gjörbreytt. Kjósendur þurfa ekki aðeins að taka afstöðu til meginfylkinga, það er flokka, heldur líka til þess hvaða einstökum frambjóðendum þeir treysta best til að stýra þjóðfélaginu. Fyrirkomulag forsetaembættisins er breytt og enn frekar en fyrr þarf að vanda val til þess embættis, en nýtt kosningafyrirkomulag á að auðvelda valið. Síðan fær almenningur umtalsvert vald til að hafa bein afskipti af lagasetningu. Þjóðin verður í þeim efnum að ganga hægt um gleðinnar dyr og beita þessu nýja tæki að vel hugsuðu máli.
Erum við þroskuð til alls þessa? Stjórnmálaflokkar eru óvenju öflugir hjá okkur og gegna miklu hlutverki í þessum efnum. En það nægir ekki til. Fólk verður líka að taka afstöðu á eigin forsendum og ábyrgð.
Umfram allt verður að viðhalda – en helst auka – þann mikla áhuga sem þó er á þjóðfélagsmálum. Hvernig gerum við það? Hvernig verður samábyrgð fólks á lýðræðinu vakin? Ný stjórnarskrá hjálpar þar sjálf til. Fólk fær áhuga og vilja til þátttöku þegar það sér að því er treyst og því fengið viðeigandi vald.
Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði
by Þorkell Helgason | nóv 17, 2011 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í Fréttatímanum 18. nóvember 2011; fyrri gerð hér á vefsíðunni hefur verið stytt lítillega vegna rýmistakmarkana blaðsins.]
Forseti kirkjuþings gerði frumvarp stjórnlagaráðs um kirkjuákvæði stjórnarskrár að umtalsefni í ræðu við setningu þingsins s.l. laugardag. Tónninn var sleginn með tilvitnun í hin fleygu orð Halldórs Laxness úr munni Jóns Hreggviðssonar „Vont er þeirra ránglæti, verra þeirra réttlæti”.
Þjóðkirkja og kirkjuskipan
Kirkjuþingsforsetinn segir að stjórnlagaráð hafi „hlaupist undan þeim vanda að kveða á um hvort hér á landi skuli vera þjóðkirkja eða ekki.“ Orðið þjóðkirkja kemur ekki fyrir í frumvarpi stjórnlagaráðs en meginbreytingin fellst í þeirri tillögu að brott falli ákvæði um „að ríkisvaldið skuli styðja og vernda þjóðkirkjuna“ svo vitnað sé í ræðuna og um leið í ákvæði 62. gr. núgildandi stjórnarskrár. Forseti kirkjuþings er sammála þessari einu raunverulegu efnisbreytingu um þjóðkirkjumálið sem stjórnlagaráð leggur til: „Þetta er arfur frá gamalli tíð og engin þörf er lengur á slíku verndarákvæði í stjórnarskrá.“
Þá segir forseti kirkjuráðs að „breytingar á kirkjuskipaninni – og þar með sú spurning hvort hér skuli vera þjóðkirkja eða ekki – [eru samkvæmt gildandi stjórnarskrá] háðar því að Alþingi taki skýra ákvörðun um afnám þjóðkirkju og þjóðin fái að greiða atkvæði um þá ákvörðun sérstaklega.“ Hér hefði forsetinn mátt vitna beint í ákvæði 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar: „Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipun ríkisins samkvæmt 62. gr., og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg.“
Forsetinn telur á hinn bóginn að stjórnlagaráð leggi til að „ákvörðunarvald“ um það „hvort hér á landi skuli vera þjóðkirkja eða ekki“ sé „fengið Alþingi með orðunum: „Í lögum má kveða á um kirkjuskipan ríkisins” og vitnar hann þá í 1. mgr. 19. gr. frumvarpsins. Kirkjuþingsforseti hefði mátt vitna í framhald frumvarpsgreinarinnar, en í 2. mgr. hennar segir „Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipan ríkisins og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar.“ Er þetta frábrugðið því sem er í gildandi stjórnarskrá?
„Með þessari tillögugerð stjórnlagaráðs [um kirkjuskipanina] er því sköpuð óviðundandi óvissa,“ segir forseti kirkjuþings. Hún er þó ekki meiri en í gildandi stjórnarskrá. Bæði samkvæmt henni svo og frumvarpi stjórnlagaráðs verður breyttri skipan ekki komið á nema þjóðin ákveði það í sjálfstæðri atkvæðagreiðslu að frumkvæði Alþingis. Hefði forseti kirkjuþings kosið að stjórnlagaráð hefði tekið fram fyrir hendurnar á þjóðinni og lagt til brottfall allra ákvæða um kirkjuskipanina?
Var stjórnlagaráð með sjónhverfingar?
Forseti kirkjuþings leggur út af ofangreindri tillögu stjórnlagaráðs um að Alþingi sé heimilt að kveða á um kirkjuskipanina með því að segja: „rétt eins og sérstaka heimild þurfi í stjórnarskrá til að Alþingi geti gegnt löggjafarhlutverki sínu!“ Vitaskuld er það ekki svo að Alþingi geti sett lög um hvað sem er. Stjórnarskrá er til þess að setja lagasetningu eðlileg mörk. Í ráðgerðri stjórnarskrá er kveðið á um jafnræði og trúfrelsi, allt eins og í hinni núgildandi. Án skýrrar heimildar í stjórnarskrá getur Alþingi því vart sett lög um sérstaka kirkjuskipan.
Þá segir forseti kirkjuþings: „Það er hins vegar stjórnarskrárvarinn réttur þjóðarinnar sjálfrar að ákveða hvort þjóðkirkja skuli vera hér í landi eða ekki. Framhjá þessum rétti þjóðarinnar verður ekki gengið með sjónhverfingum einum saman.“ Hér virðist forsetinn vera að segja að það eitt að orðalagi um kirkjumálin verði breytt í stjórnarskrá kalli á sérstaka þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt núgildandi stjórnarskrá. Um þetta deila lögfræðingar eins og einatt er. Hinu verður að vísa á bug að stjórnlagaráð sé með „sjónhverfingar“.
Hvers vegna hin stóru orðin?
Vitaskuld er kirkjunnar mönnum rétt og skylt að tjá sig um trúar- og kirkjumálaákvæði ráðgerðrar stjórnarskrár. Í ljósi þess sem að ofan greinir eru þung orð forseta kirkjuþings, æðstu stofnunar þjóðkirkjunnar, um frumvarp stjórnlagaráðs þó illskiljanleg.
Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði
