Atkvæðatölur og hlutfallstölur um niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október 2012 um stjórnarskrármálið hafa verið nokkuð á reiki enda hafa stjórnvöld birt fleiri en eina tilkynningu þar um. Sú sem landskjörstjórn birti eftir fund sinn 29. október 2012 mun vera rétt. Hér eru þær tölur að finna ásamt með hlutfallstölum sem reiknaðar eru með hefðbundnum hætti allra kosningaskýrslna.
[Birtist í Fréttablaðinu 19. febrúar 2013.]
Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis hefur lagt fram tillögur til breytinga á stjórnarskrárfrumvarpinu. Einna mikilvægasta nýjungin er breytt fyrirkomulag þingkosninga. Þetta ætti að þoka öllu stjórnarskrármálinu áfram til samkomulags með góðum vilja þingmanna.
Nýtt kosningakerfi
Meginþættir hinna nýju ákvæða eru þessir:
· Jafnt vægi atkvæða, eins og í upphaflega frumvarpinu. Kjósendur njóta þá allir sömu mannréttinda við kjörborðið öndvert við það sem nú er.
· Eitt eða fleiri kjördæmi. Hér er ekki lengur sett hámark við töluna átta. Kjördæmaskipan er alfarið hlutverk löggjafans með setningu kosningalaga.
· Eingöngu kjördæmalistar. Þar með er horfið frá því að bjóða upp á landslista eins og er í tillögum stjórnlagaráðs. Á móti kemur að sömu nöfn mega vera í boði á fleiri en einum kjördæmislista sama flokks.
· Persónukjör valkvætt. Það er ekki skylda að hafa alla lista óraðaða eins og er í reynd í frumvarpinu. Hver flokkur fyrir sig ákveður sjálfur hvort listar hans eru raðaðir eða óraðaðir.
· Þingsætum skal úthluta til flokka, lista og frambjóðenda og það í þessari röð. Ekki er lengur hætta á því að kjördæmi verði hlunnfarin um þingsæti.
Ávinningur
Breytingartillagan tekur á velflestri þeirri gagnrýni sem fram hefur komið á kosningaákvæðin í stjórnarskrárfrumvarpinu:
· Ákvæðin eru verulega einfölduð og um leið færð mun nær því kerfi sem tíðkast hefur. Framboð geta verið alfarið með sama hætti og nú og kjörseðlar verða áfram kunnuglegir.
· Aukið svigrúm við setningu kosningalaga. Með breytingunni fær löggjafinn aukið svigrúm við setningu kosningalaga en samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu. Hlutverk löggjafans verður viðamikið en hann fær líka góðan tíma, tvö ár, til að breyta kosningalögum.
· Staða kjördæmanna treyst. Með brottfalli landslista og skarpari ákvæðum um úthlutun þingsæta er brugðist við þeirri gagnrýni á upphaflega frumvarpið að þingsæti gætu hópast úr landsbyggðakjördæmum til höfuðborgarsvæðisins.
Þá sem óttast breytingar er hægt að róa. Flokkar geta boðið fram með nákvæmlega sama hætti og nú. Þeir halda sig þá við aðskilda kjördæmislista og bjóða fram raðaða lista, sem kjósendur mega að vísu breyta en hin gefna röðun mun væntanlega ráða mestu.
Hinir sem vilja horfa á landið sem heild og vilja gefa kjósendum valfrelsi, t.d. nýir flokkar eða grasrótarhreyfingar, hafa líka tækifæri. Þeir geta boðið fram sama fólkið í öllum kjördæmum og það á óröðuðum listum.
Feneyjarnefndin
Eins og alkunna er hefur svokölluð Feneyjanefnd nú gert athugasemdir við stjórnarskrárfrumvarpið. Í umsögn um ákvæðin um kosningar til Alþingis segir nefndin einkum þetta, ásamt athugasemdum greinarhöfundar:
· Nefndin fagnar jöfnu vægi atkvæða, grundvallarforsendu lýðræðis (málsgr. 69).
· Hún hefur vissar áhyggjur af því að með persónukjöri sé dregið úr því hlutverki flokkanna að velja fólk til forystu (73).
o Persónukjör er virkt á öðrum Norðurlöndum nema Noregi. Er einhver foringjakreppa í þessum löndum?
o Með fyrrgreindri breytingu á frumvarpinu er hverjum flokki í sjálfsvald sett hvaða valdi hann vill halda og hvað framselja til kjósenda. Áhyggjurnar ættu því að vera úr sögunni.
· Nefndin virðist ekki skilja ákvæði í frumvarpinu um að tryggja megi kjördæmum lágmarkstölu sæta þrátt fyrir tilvist landslista (71).
o Með breytingartillögunum er þetta vandamál úr sögunni.
· Nefndin telur sambland flokkslistakjörs og persónukjörs flókið viðfangsefni sem sé skilið eftir fyrir kosningalög (74).
o Aftur má minna á að nákvæmleg sama er uppi á teningnum í fyrrgreindum grannlöndum og víðar.
o Vitaskuld væri einfaldara að hafa annað hvort hreint listakjör eða hreint persónukjör, en almennur vilji virðist vera til að fara hina blönduðu leið. Á þessu er nánar tekið með breytingartillögunni.
· Nefndin bendir á að þröskuldur sé enginn og virðist hafa áhyggjur af smáflokkakraðaki sem torveldi myndun ríkisstjórna og auki baktjaldamakk á þingi (75).
o Spyrja má hvort myndun ríkisstjórna og baktjaldamakk séu ekki þegar þekkt vandamál!
o En vissulega kemur til greina að hafa þröskuld. Nú getur listi náð manni á þing jafnvel út 1% af landsfylgi eða svo. Viðfangsefnið er því þekkt og kynni Feneyjanefndin efalaust að geta velt vöngum yfir núverandi fyrirkomulagi.
o Á hinn bóginn vekur Feneyjanefndin líka athygli á því að einstaklingar geti aðeins boðið sig fram á listum (70). Þetta sýnir að nefndin er eitthvað tvístígandi í þessu þröskuldsmáli.
o Allt um það ætti Alþingi að íhuga setningu lágmarksskilyrða þannig að flokkur þurfi að hafa fylgi sem nægi fyrir tveimur eða þremur þingmönnum hið minnsta til eiga tilkall til þingsæta.
· Nefndin virðist hugsi yfir því að löggjafinn fái mikið vald til að setja kosningalög. Fyrsta þing eftir gildistöku nýrrar stjórnarskrár setji þau lög sem síðan verði aðeins breytt með 2/3 atkvæða á þingi. (Sjá mgr. 76 og 77.)
o Fyrst er því til að svara að það er mjög á reiki hvað er í stjórnaskrá og hvað í kosningalögum í þessum efnum. Ákvæðin í frumvarpinu eru í meðalhófi hvað þetta varðar.
o Hitt er rétt að ákvæðin um setningu kosningalaga orka tvímælis. Stjórnlagaráð tók þetta orðrétt upp úr gildandi stjórnarskrá. Gagnrýni Feneyjanefndarinnar á því jafnframt við um hana.
o Alþingi ætti að íhuga að fella þetta sérákvæði niður.
· Í lokinn segir Feneyjanefndin kosningaákvæðin vera mjög flókin (78).
o Mat á slíku er alltaf huglægt. Kosningakerfi eru hvergi einföld. Viðfangsefnið er í eðli sínu flókið. En á hinn bóginn má fullyrða að með fyrirliggjandi breytingartillögum er búið að einfalda hina upphaflegu gerð frumvarpsins verulega.
Með breytingartillögum meiri hluta skipulags- og eftirlitsnefndar Alþingis er tekið á flestu í umsögn Feneyjanefndarinnar um kosningaákvæðin. Eftir situr hvort setja eigi lágmarksþröskuld og hvort krefjast eigi aukins meiri hluta á Alþingi við framtíðarbreytingu á kosningalögum.
Áfram veginn
Nú þarf að halda áfram í samkomulagsátt í stjórnarskrármálinu og freista þess að finna sem stærstan samnefnara innan þess ramma sem markaður var með afgerandi úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október s.l.
Fyrirliggjandi hugmyndir um kosningaákvæði stjórnarkrárinnar ættu að geta verið stór hluti slíkrar málamiðlunar.
Erindi til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands (þskj. nr. 3, 140. lþ.).
Í umræðu um 39. gr. í stjórnarskrárfrumvarpinu er því iðulega haldið fram að rannsóknir sýni að hætta geti verið á meiri spillingu með auknu vægi persónukjörs. Þetta hefur endurspeglast í erindum til þingnefndarinnar, nefndarálitum og umræðum á Alþingi og hefur þá hver eftir öðrum.
Eru þetta einhlítar niðurstöður og traustar rannsóknir? Að mati undirritaðs er svarið nei. Þvert á móti benda vandaðar rannsóknir fremur til þess að þar sem er persónukjör sé spilling minni en ella, þvert á fullyrðingar hér innan lands.
Chang og Golden
Í fræðimannaumræðunni er einkum vísað í grein eftir stjórnmálafræðingana Eric C.C. Chang og Miriam A. Golden með heitinu „Electoral Systems, District Magnitude and Corruption“ til sönnunar fullyrðingunni um samhengi persónukjörs (sjá https://www.msu.edu/~echang/Research/Chang_Golden_2007BJPS.pdf).
Í samantekt Chang og Golden segir í lauslegri þýðingu: „Fyrri rannsóknir hafa bent til þess að þar sem kosið er hlutfallskosningu með röðuðum listum virðist spilling meiri en þar sem listarnir eru óraðaðir og þingmenn valdir af listum með persónukjöri. Við sýnum hins vegar fram á að svo er ekki ef jafnframt er tekið tillit til stærðar kjördæma.“
Athyglisvert er að hér er sagt berum orðum að fyrri rannsóknir hafi bent til þess saman fari spilling og raðaðir listar, þ.e.a.s. þar sem persónukjör er ekki viðhaft. Þetta er öndvert við það sem fullyrt hefur verið hérlendis. En þá Chang og Golden fýsir að komast að hinu gagnstæða. Til þess beita þeir tölfræði á safn rúmlega fjörtíu meintra lýðræðisríkja og flokka þau síðan eftir fyrrgreindum kosningaauðkennum. Mælikvarðinn á spillingu sem þeir nota er frá samtökunum Transparency International. Hann er ekki einskorðaður við spillingu í stjórnmálum einum heldur líka og ekki síður í viðskiptalífinu, en skárri alþjóðlegan mælikvarða finna þeir ekki.
Tölfræðin í greininni er bágborin enda eru örfá tilfelli í hverjum hópi umræddra ríkja þegar búið er að skipta þeim eftir stigi persónukjörs og flokka síðan eftir kjördæmastærð.
Í fyrstu er niðurstaðan sú að spilling sé að vísu minni – ekki meiri – þar sem kosið er persónukjöri en í hinum ríkjunum þar sem framboðslistar eru raðaðir eða lokaðir, enda sé meðalstærð kjördæma 50 sæti eða fleiri. Svo stór kjördæmi eru óvíða og t.d. ekki hér á Íslandi. Þá grípa fræðimennirnir til þess vinsæla ráðs að segja að nokkur lönd í gagnasafninu séu jaðartilvik („outliers“). Fjórum ríkjum er því sleppt og þá segjast þeir fá þá niðurstöðu að persónukjör og spilling tengist óheillaböndum svo lengi sem kjördæmastærð er yfir 15 sætum að meðaltali. En því miður fyrir fræðingana er þessu öfugt farið ef kjördæmin eru að meðaltali minni. Við hér ættum því að sleppa fyrir horn ef taka á mark á niðurstöðunni! Hér eru að meðaltali með 10,5 sæti í hverju kjördæmi í núverandi kjördæmaskipan.
Persson og Tabellini
Sænski hagfræðinginn Torsten Persson og ítalskur kollegi hans Guido Tabellini hafa gert mun vandaðri greiningu á fyrirbærinu spilling og persónukjör en fyrrgreindir Cheng og Golden. Þetta kemur fram í bók þeirra The Economic Effects of Constitutions (MIT-Press, 2005; sjá líka http://www.people.fas.harvard.edu/~iversen/PDFfiles/Persson%26Tabellini2003.pdf ) Hagfræðingarnir hafa fleiri ríki undir með því að bæta m.a. við ríkjum þar sem tíðkast einmenningskjör, sem eru ekki síst hin engilsaxnesku. Þá gera þeir greinarmun á ríkjunum eftir lýðræðislegum þroska en þeir fyrrnefndu gera það ekki í sama mæli.
Persson og Tabellini komast að þeirri meginniðurstöðu að þar sem kjósendur velja einstaklinga sé spilling minni en þar sem merkt er við lokaða flokkslista. Þeir tala meira að segja um fimmtungi minni spillingu þar sem allir þingmenn eru valdir persónukjöri í samburð við hinar öfgarnar, allir valdir af lokuðum listum. Um leið sé spilling minni ef kjördæmi eru fremur stór en lítil, en þá er látið liggja á milli hluta hvort listar séu raðaðir (lokaðir) eða óraðaðir (opnir); sjá kafla 7.2.1. Þessi seinni niðurstaða virðist í fyrstu sýn vera í mótsögn við niðurstöðu fyrrnefndu greinarinnar en er ekki endilega svo. Engu að síður sýnir þetta ósamræmi hvaða hættur geta falist í því að beita vafasamri tölfræði á viðfangsefni af þessu tagi.
Athyglisvert er að það fyrirkomulag persónuvals og kjördæmaskipunar sem þeir Persson og Tabellini telja líklegast til varnar gegn spillingu er fyllilega í samræmi við ákvæði stjórnarskrárfrumvarpsins. Gildir þá einu hvort frv. er óbreytt eða með þeirri breytingu á 39. gr. sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar leggur til. Í báðum gerðum frv. er mælt fyrir um persónukjör – sem er þó á vissan hátt valkvætt samkvæmt breytingartillögunni. Jafnframt er löggjafanum heimilað að ákveða stærð kjördæma, þar með talið að hafa þau sæmilega stór.
Niðurstaða
Hér hafa tvær fræðigreinar um hugsanleg tengsl spillingar og persónukjörs verið reifaðar. Annarri hefur verið hampað af gagnrýnendum fyrirliggjandi frumvarps um nýja stjórnarskrá. Sú fræðigrein verður þó að teljast aðferðafræðilega afar vafasöm. En sé greinin engu að síðar tekin alvarlega getur hún engan veginn talist sönnun þeirrar fullyrðingar að persónukjör bjóði upp á spillingu. Niðurstaðan er öndverð: Að það sé minni spilling þar sem saman fer persónukjör heldur en þar sem listar eru raðaðir og lítt breytanlegir, a.m.k. svo lengi sem kjördæmi eru skaplegrar stærðar.
Hin greinin er tölfræðilega mun ítarlegri og um leið vandaðri. Í henni segir fortakslaust að minna virðist vera um spillingu þar sem kjósendur velja persónur fremur en flokkslista.
Að mati undirritaðs er greining af þessu tagi engu að síður hæpin þar sem verið er að bera saman aðstæður í óskyldum og fjarlægum menningarheimum og síðan reynt að draga af þeim ályktanir hingað heim. Nær væri að spyrja hvort spilling sé meiri í Finnlandi, þar sem er algert persónukjör, en á öðrum Norðurlöndum. Eða hvort spilling hefur aukist í Danmörku og Svíþjóð þar sem persónukjör hefur verið viðhaft í sívaxandi mæli. Ellegar hvort spilling sé meiri í þeim löndum Þýskalands þar sem kosið er til landsþinga með virku persónukjöri en í hinum þar sem svo er ekki. Og að lokum hvort spilling hafi vaxið á Íslandi við upptöku prófkjöra. Hæpið er að svör fáist þar sem allt önnur atvik kunna samtímis að leiða til meiri eða minni spillingar í stjórnmálum. Á þeim vanda er tekið í öðrum ákvæðum stjórnarskrárfrumvarpsins – en það er önnur saga.
Í minnisblaði til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis sendu 26. nóvember bregst ég við hluta þeirrar gagnrýni sem fram hefur komið í erindum til þingnefndarinnar á ákvæði um þingkosningar í tillögum stjórnlagaráðs að endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Minnisblaðið hefur verið í vinnslu allt frá haustinu 2011 og var frágengið áður en núverandi hrina málins hófst, þ.e.a.s. þjóðaratkvæðagreiðslan 20. október s.l., vinna sérfræðingahóps þess sem skilaði af sér 12. nóvember s.l., frumvarp meirihluta stjórnskipunar og eftirlistnefndar og umræðu um það. Því er hér gengið út frá upphaflegum tillögum stjórnlagaráðs eins og þær eru birtar á þskj. nr. 3,140. lþ.
Þrátt fyrir að höfundur telji þá gagnrýni sem hér verður svarað um margt óréttmæta eða byggða á misskilningi telur höfundur tillögu stjórnlagráðs um fyrirkomulag kosninga til Alþingis ekki yfir gagnrýni hafna, og það þótt hann hafi átt aðild að tilurð hennar. Vonandi gefst tækifæri til að bæta hugmyndina nú þegar efnislega umræðan um málið er loksins hafin.
Minnisblaðið er þannig upp byggt að fyrst eru meginákvæði tillagnanna rifjuð upp en síðan er fjallað um gagnrýnina.
Helsta gagnrýnin sem brugðist er við er þessi:
Þá skal bent á ítarefni sem ég hef tekið saman:
Erindið er að finna í heild í skjalinu Erindi Kosningagagnryni 26 nov 2012
Í eftirfarandi pdf-skjali er að finna samanburð á tillögum stjórnlagaráðs um nýja stjórnarskrá og því frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands sem hefur verið lagt fram af meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis sem þingskjal 510, 415. mál á 141. löggjafarþingi 2012–2013. Þingmannafrumvarpið er samhljóða frumvarpsdrögum lögfræðingahóps sem þingnefndin fékk til að yfirfara tillögur stjórnlagaráðs.
Tínd eru til rök lögfræðinganna fyrir hverri breytingu. Ennfremur er sagt frá þeim ábendingum sem hópurinn gerði í skilabréfi um frekari breytingar á tillögum ráðsins.
Samanburður á frv. stjl.ráðs og lögfræðihóps II
(Ein afritunarvilla hefur verið leiðrétt á fyrri gerð skjalsins hér á síðunni. Hnjóti lesendur um frekari mistök láti þeir vinsamlega vita með tölvupósti á netfangið thorkellhelga@gmail.com.)