by Þorkell Helgason | sep 26, 2017 | Á eigin vefsíðu
[Grein þessi birtist í Fréttablaðinu 26. september 2017]
Traust á stjórnmálunum hefur verið lítið og er nú í lágmarki. Fólki finnst það vera haft að fífli, haldið utan við upplýsingar og ákvörðunartöku. Allur þorri kjósenda vill til dæmis að náttúruauðlindir verði lýstar þjóðareign, en í þjóðaratkvæðagreiðslunni fyrir nær fimm árum játtu þessu fjórir af hverjum fimm þeirra sem afstöðu tóku. Svipað var uppi á teningnum þegar spurt var hvort menn vildu aukið persónukjör, jafnt vægi atkvæða eða möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslum um mikilvæg mál. Um allt þetta þegir gildandi stjórnarskrá eða er alls ófullnægjandi. Ekki bætir úr skák að stjórnarskráin er ruglingsleg, ef ekki beinlínis villandi, t.d. um valdsvið forseta Íslands eins og núverandi forseti benti réttilega á við setningu Alþingis.
Stjórnlagaráð tók á þessum málum öllum og mörgum fleirum á þann veg að 2/3-hluti þeirra sem tóku afstöðu lýstu því yfir að þeir vildu sjá nýja stjórnarskrá á grundvelli tillagna ráðsins. En síðan hefur fátt gerst. Stjórnarskránni verður ekki breytt fyrir komandi kosningar, en Alþingi það sem enn situr getur þó sýnt viðleitni í að auka rétt kjósenda í kjörklefanum.
Breytingar á röð frambjóðenda
Eins og fyrr segir var yfirgnæfandi stuðningur við aukið vægi persónukjörs í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012, enda er það mörgum lítt að skapi að þurfa að kjósa frambjóðendur í kippum á listum flokkanna, enda leynist oft misjafn sauður í mörgu fé. Vald kjósenda til að hafa áhrif á það hverjir ná kjöri af listunum var þó talsvert aukið með kosningalögum sem tóku gildi um síðustu aldamót. Kjósendur geta umraðað frambjóðendum á þeim flokkslistum sem þeir merkja við, nú eða strikað út nöfn. En það er eins og þessu sé haldið leyndu og kjósendum gert erfitt um vik að nýta þennan rétt sinn. Kjörseðillinn sjálfur býður þessum merkingum kjósenda ekki heim og yfirvöld gefa engar leiðbeiningar fyrir utan gagnslítil upplýsingaspjöld sem hanga einhvers staðar á kjörstöðunum.
Viðbúið er að margir viti ekki af möguleikunum sem þó eru í boði eða séu hræddir við að ógilda kjörseðilinn með merkingum við frambjóðendur. Það væri strax til bóta að ferningur til merkinga væri framan við nöfn frambjóðenda auk þess sem yfirvöldum kosningamála væri gert skylt að upplýsa með afgerandi hætti hvað kjósendur mega gera og hvað ekki. Úr þessu tvennu væri hægt að bæta með einföldum fyrirmælum í lögum sem hægt væri að samþykkja fyrir komandi kosningar.
Kosningabandalög
Ein ástæða þess að áhugi á kosningum fer dvínandi er sú að kjósendum finnst þeir oft kjósa köttinn í sekknum. Þeir kjósi flokk, sem lofar ýmsu en fer síðan í stjórnarsamstarf með öðrum flokkum öndverðrar skoðunar og flokkur kjósandans étur loforðin ofan í sig. Flokkarnir ættu að sýna meira á spilin fyrir kosningar um það með hverjum þeim hugnist að starfa. Ein leið til þess er að flokkar geti spyrt sig saman í kosningabandalög.
Gildandi kosningalög heimila stjórnmálasamtökum að bjóða fram fleiri en einn lista í sama kjördæmi. Hængurinn er sá að listunum er ekki gert jafn hátt undir höfði. Þetta kemur strax í ljós í listamerkingunum sem verða að vera A, AA, AAA o.s.frv., sem túlka má þannig að sá fyrst nefndi sé aðallistinn og hinir ómerkilegri. Við úthlutun þingsæta eru þó allir listarnir jafn réttháir. Þá heimila lögin ekki að einstakir listar kosningabandalags séu skráðir með nöfnum þeirra flokka sem að þeim standa. Aftur er það lítið mál fyrir Alþingi að bæta úr þessu. Ávinningurinn gæti orðið sá að línur yrðu eitthvað ljósari fyrir kosningar um það hvaða stjórnarmynstur kæmi til greina. Hugsanlega yrðu ekki fleiri en t.d. þrenn til fern stjórnmálasamtök (einstakir flokkar eða bandalög þeirra) í framboði. Eru ekki sumir að kalla eftir stórum fylkingum? Hví ekki að bjóða nú þegar upp á þennan möguleika?
Hér hafa verið nefnd tvö dæmi um það hvernig veita mætti kjósendum aukna valmöguleika og hugsanlega betri yfirsýn yfir hvað kunni að vera í vændum að kosningum loknum. Þessu getur sitjandi þing breytt og þarf ekki til þess aukinn meirihluta eins og skylt er við breytingar á kjördæmamörkum eða tilhögun á úthlutun þingsæta. Hitt er annað mál að kosningalög þarf að endurskoða í heild sinni, og það ekki seinna en með nýrri stjórnarskrá. En það má stíga fyrstu skref strax.
Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði
by Þorkell Helgason | okt 7, 2016 | Á eigin vefsíðu
Þorkell Helgason og Þórður Höskuldsson
Kjör formanns Samfylkingarinnar fór fram dagana 28. maí til 3. júní 2016. Í framboði voru þau Guðmundur Ari Sigurjónsson, Helgi Hjörvar, Magnús Orri Schram og Oddný Harðardóttir.
Við kjörið var beitt aðferð færanlegs atkvæðis (e. STV eða Single Transferable Vote) og var það í fyrsta sinn sem aðferðin var notuð í vali á einstaklingi í opinberu kjöri hér á landi – eftir því sem best er vitað. Samkvæmt aðferðinni var kjósendum gert að velja einn frambjóðanda að aðalvali en síðan gefinn kostur á að raða öðrum, einum eða fleiri, í forgangsröð sem varaval.
Talningin
Ljósi er varpað á uppgjörsaðferðina í meðfylgjandi súluriti. Þar hefur hver frambjóðandi sinn lit.
Fyrsta hrina, sýnir hvernig atkvæði að aðalvali kjósenda skiptist á milli frambjóðenda. Oddný Harðardóttir hlaut 42,1% aðalvalsatkvæða. Þar sem það er ekki hreinn meirihluti mælir talningarreglan fyrir um að sá sem fæst fékk atkvæði, Guðmundur Ari, skuli dæmdur úr leik og atkvæði greidd honum færð til hinna í samræmi við óskir kjósenda að fyrsta varavali. Í annarri hrinu hefur hlutur þeirra þriggja sem eftir eru aukist nokkuð, þó ekki nóg til að neinn þeirra nái hreinum meirihluta. Því verður enn að færa til atkvæði og þá frá þeim frambjóðanda sem nú hefur fæst atkvæði, en það er Helgi Hjörvar. Að því loknu hafa atkvæðin safnast saman á tvo frambjóðendur og úrslitin orðin skýr: Oddný Harðardóttir fær tæp 60% atkvæða en Magnús Orri rúm 40%.
Athyglisvert er hve fá atkvæði fara forgörðum vegna þess að kjósendur hafi ekki tilgreint neitt varaval. Yfir 95% atkvæða skila sér að lokum til tveggja efstu frambjóðendanna.
Niðurstöður
Röð frambjóðendanna breytist ekki við tilfærslu atkvæðanna. Var þessi röðunaraðferð þá óþörf? Svo er ekki. Oddný fékk fékk að vísu flest atkvæði þegar í fyrstu hrinu, að aðalvali kjósenda, en hún náði ekki hreinum meirihluta. Með því að taka tillit til annars (og í örfáum tilvikum þriðja) vals kjósenda má á hinn bóginn með sanni segja að Oddný hafi notið stuðnings 60% kjósenda.
Það er athyglisvert, upp á frekari not þessarar aðferðar, að ekki bar nauðsyn til að krefja kjósendur um að raða öllum frambjóðendum. Í þessu tilviki, þegar þeir voru fjórir, nægir að raða tveimur, að velja annan að aðalvali og hinn til vara.
Prófað var að beita uppgjörsaðferð af öðrum toga, aðferð sem kennd er við Condorcet nokkurn. Þá er röðun kjósenda á frambjóðendum nýtt til samanburðar á sérhverjum tveimur þeirra, og þess freistað að finna þann sem sigrar alla hina í slíkri tvenndarkeppni. Niðurstöðu, sem fæst með því móti, telja margir vera þá mest afgerandi í þessum fræðum. Geta má þess að aðferð af þessu tagi var notuð nýlega í prófkjörum Pírata fyrir komandi þingkosningar. Enn og aftur ber Oddný sigur úr býtum í þvílíku uppgjöri.
Kjör á forseti Íslands fer fram með einföldu meirihlutakjöri; kjósendur fá aðeins einn kross til að tjá val sitt. Æskilegt er að breyta stjórnarskrárákvæðum um forsetakjör þannig að staðfesta megi að kjörinn forseti njóti stuðnings hreins meirihluta. Merking að aðalvali og einu varavali væri einföld og skilvirk aðferð í því skyni.
Ítarlegri greiningu á kjöri formanns Samfylkingarinnar 2016 má finna hér: greining-a-kjori-formanns-samfylkingarinnar-2016.
by Þorkell Helgason | maí 8, 2014 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í Fréttablaðinu 7. maí 2014.]
Framundan eru kosningar til sveitarstjórna á Íslandi. Ímyndum okkur að kosningakerfið væri þannig að á kjörseðlinum stæðu einungis nöfn flokka en engir væru frambjóðendurnir. Að kosningum loknum væri það hlutverk flokkanna sjálfra að velja fulltrúa til að skipa þau sæti sem kæmu í hvers hlut.
Varla þætti okkur þetta lýðræðislegt fyrirkomulag? En þannig er kerfið í raun. Hjá þeim sem kjósa utan kjörfundar er „kjörseðillinn“ meira að segja autt blað. Kjósendur sem kjósa fyrir kjördag vita lengst af ekki einu sinni hvaða flokkar eru í framboði. En jafnvel þótt kosið sé á kjördegi stendur kjósandinn aðeins frammi fyrir vali milli lista. Hann sér að vísu hvernig listarnir eru mannaðir, en getur vart haft áhrif á það hverjir munu skipa sætin. Það hafa flokkarnir ákveðið fyrirfram.
Að vísu voru áhrif útstrikana talsvert aukin með breytingum á lögum um kosningar til Alþingis um aldamótaárið. Þessi breyting hefur leitt til þess að í fjögur skipti hefur frambjóðandi færst niður um sæti. En þessu er ekki að heilsa í sveitarstjórnarkosningum. Alþingi hefur ekki komið því í verk að gera hliðstæðar breytingar á lögum um kosningar til sveitarstjórna. Þar er vald kjósenda til breytinga á framboðslistum enn aðeins áhrifalaus sýndarmennska.
Stuðningur nær 80 prósenta
Allt bendir þó til að kjósendur séu mjög áfram um að fá nokkru um það ráðið hvaða persónur veljast sem fulltrúar þeirra. Í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu í október 2012 um tillögur Stjórnlagaráðs hlaut spurning um aukið persónukjör stuðning nær 80% kjósenda. En síðan hefur ekkert gerst.
Óvíða er jafn víðtækt persónukjör og í Bæjaralandi þar sem þessi greinarstúfur er ritaður. Framboðslistum er í kynningarskyni stillt upp í forgangsröð en kjósendur ráða því samt alfarið hverjir veljast á landsþing eða í sveitarstjórnir. Til þess hafa þeir mikið valfrelsi. Þeir geta valið sér frambjóðendur, og það þvert á lista. Um leið, eða í staðinn, geta þeir merkt við lista, jafnvel allt að þremur. Kjósendur hafa þó allir sama kosningarétt. Dreifi þeir atkvæðinu á marga frambjóðendur eða flokka þynnist það út í sama mæli.
Stjórnlagaráð lagði til ákvæði um persónukjör við kosningar til Alþingis, en þó ekki jafn galopið og hér í Suður-Þýskalandi. Engu að síður stóð ekki á fullyrðingum ýmissa stjórnmálafræðinga um að persónukjör að hugmynd ráðsins þekktist hvergi. Einn þeirra sagði að það að atkvæði gæti skipst á milli flokka væri brot á mannsréttindasáttmálum.
Aðrir fræðingar telja persónukjör stórhættulegt lýðræðinu. Ekki verður þó annað séð en það virki mæta vel hér um slóðir. Þarf að matreiða frambjóðendur ofan í íslenska kjósendur? Eru þeir vanhæfari en t.d. þýskir að velja sér fulltrúa af viti?
Þorkell Helgason sat í Stjórnlagaráði
by Þorkell Helgason | apr 10, 2014 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í Fréttablaðinu 10. apríl 2014 í styttri gerð.]
Á þessu ári eru liðin 140 ár frá því að fyrst var kosið til Alþingis sem löggjafarþings. Jafnframt eru 110 ár síðan hlutfallskosningar voru innleiddar hér á landi. Engu atriði stjórnarskrár hefur jafn oft verið breytt og ákvæðum um kosningar til Alþingis og fá ef nokkur löggjöf hefur verið sömu breytingum undirorpin og kosningalög. Engu að síður er fyrirkomulag þingkosninga um margt úrelt. Kosningalögin hafa aldrei verið yfirfarin í heild sinni og aðlöguð aðstæðum, hvað þá samræmd sívaxandi kröfum um fullan jöfnuð atkvæða og persónuval svo að tvö þungvæg atriði séu nefnd.
Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE) fylgdist með framkvæmd Alþingiskosninganna 2009 og 2013 og gaf út skýrslur með athugasemdum og aðfinnslum.[i] Í skýrslunni um fyrri kosningarnar eru 13 ábendingar um það sem betur megi fara. Þar sem á engum þeirra var tekið milli kosninganna er upptalningin endurtekin og aukin í umfjölluninni um seinni kosningarnar. Í skýrslunni 2013 eru dregin saman 15 tilmæli, þar af sex sett í sérstakan forgang.
Í einfaldaðri framsetningu eru tilmæli ÖSE 2013 þessi:[ii]
1. Jafna kosningarétt eftir búsetu.
2. Heimila alþjóðlegt eftirlit með kosningum.
3. Samræma og samhæfa allt starf við framkvæmd kosninga.
4. Refsa fyrir brot á lögum um fjármál stjórnmálaflokka.
5. Auka umfjöllun RÚV um kosningar og tryggja rétt framboða til kynningar.
6. Kærur um gildi kosninga fari fyrir dómstóla en Alþingi úrskurði ekki sjálft.
7. Framboð liggi fyrir áður en utankjörfundaratkvæðagreiðsla hefst.
8. Tryggja að Ríkisendurskoðun geti fylgst með útgjöldum framboða.
9. Loka smugum í löggjöf um framlög til stjórnmálaflokka.
10. Takmarka samþjöppun á fjölmiðlamarkaði.
11. Fjölmiðlanefnd verði falið að stuðla að óhlutdrægri umfjöllun um framboð.
12. Huga að ákvæðum um skoðanakannanir og birtingu þeirra.
13. Endurskoða alla framkvæmd utankjörfundaratkvæðagreiðslu.
14. Uppfræða kjósendur um vald þeirra til að breyta röð frambjóðenda.
15. Setja yfirvöldum tímamörk við afgreiðslu á kærum og kvörtunum.
Hér skal nokkrum meginatriðunum gerð nánari skil:
1. Jöfnun kosningaréttar. Verulegt ósamræmi er milli vægis atkvæða eftir búsetu. Sumir kjósendur hafa helmingi meira vægi en aðrir. ÖSE lagði á það ríka áherslu þegar í skýrslunni 2009 að ekki mætti lengur dragast að jafna kosningaréttinn. Í skýrslu ÖSE 2013 er ekki tekið jafn sterkt til orða, en það á sér þá skýringu að stofnunin telur að Alþingi sé að vinna að jöfnuninni. Í því sambandi vísa þeir til þess að sæti hafi verið fært frá Norðvesturkjördæmi til Suðvesturkjördæmis milli kosninga. Stofnunin virðist halda að þetta hafi verið gert með lagabreytingu, sem lýsi þá góðum vilja Alþingis.[iii] Þetta er misskilningur hjá ÖSE þar sem þessi færsla sætis gerðist sjálfvirkt á grundvelli kosningalaganna frá 2000. En ÖSE heldur sig samt við sinn keip og bendir á í skýrslu sinni 2013 að ójafn kosningaréttur stangist á við þá grundvallarsamþykkt samtakanna frá árinu 1990 og kennd er við Kaupmannahöfn.[iv] Jafnframt rifjar ÖSE upp, að Feneyjanefndin[v] svokallaða hafi fagnað því að í frumvarpi að nýrri stjórnarskrá, sem lá fyrir Alþingi veturinn 2012-13 og ættað var frá Stjórnlagaráði, hafi verið kveðið á um fulla jöfnun kosningaréttar.[vi] ÖSE harmar greinilega að þessari tillögu hafi verið hafnað.[vii]
3. Samræming á framkvæmd kosninga. ÖSE þykir glundroði ríkja í stjórn kosningamála þar sem við sögu koma innanríkisráðuneyti, landskjörstjórn, yfirkjörstjórnir og mýgrútur undirkjörstjórna. Boðvald er afar óskýrt. T.d. hefur landskjörstjórn ekkert yfir yfirkjörstjórnum að segja. Í skýrslu sinni 2009 segir ÖSE að veita eigi landskjörstjórn aukið umboð og fela henni stærra hlutverk.[viii] Undir þetta tók Stjórnlagaráð í frumvarpi sínu að nýrri stjórnarskrá.[ix]
6. Um gildi kosninga. Samkvæmt gildandi lögum er Alþingi dómari í eigin máli þar sem þingið úrskurðar sjálft um gildi þingkosninga. Eðlilega gerir ÖSE alvarlegar athugasemdir við þetta fyrirkomulag og vill að dómstólar hafi lokaorðið um gildi kosninga svo og um allar kosningakærur. Bendir ÖSE á ákvæði í svonefndu Moskvuskjali stofnunarinnar frá 1991 þessa efnis.[x] Stjórnlagaráð var sama sinnis og vildi færa úrskurðarvaldið frá Alþingi til landskjörstjórnar, en öllum úrskurðum hennar væri síðan hægt að skjóta til dómstóla.[xi]
7. Framboð liggi fyrir áður en kosning hefst. Utankjörfundaratkvæðagreiðsla hefst áður en framboðsfresti líkur. Kjörseðlar eru þá ekki tilbúnir. Þetta gerir kosningarathöfnina ómarkvissa og takmarkar mjög möguleika kjósenda til útstrikana svo eitthvað sé nefnt. Þetta ósamræmi þekkist ekki í löndunum í kringum okkur. Í skýrslunni 2009 segir ÖSE þetta ótækt en tjáir sig með hógværum hætti 2013 og segir fyrirkomulagið „óheppilegt“!
14. Um persónukjör. Í þing- og sveitarstjórnarkosningunum er skylt að bjóða fram lista. Kjósendur geta breytt röð frambjóðenda og strikað út nöfn á þeim listum sem þeir greiða atkvæði sitt. En áhrif slíkra breytinga hafa lengst af verið lítil sem engin. Á tímabilinu 1959 til 2000 má heita að það hafi verið borin von að kjósendur gætu haft nokkur áhrif. Á hinn bóginn voru áhrif breytinga aukin talsvert með kosningalögum árið 2000. Kjósendur hafa samt aldrei verið upplýstir að neinu gagni um þessa möguleika þrátt fyrir lagafyrirmæli þar að lútandi. Svo virðist sem stjórnvöld vilji hafa hljótt um þennan rétt kjósenda. ÖSE bendir á þessa grafarþögn í skýrslu sinni 2013 og mælist til þess að kjósendur verði betur upplýstir, m.a. í ríkissjónvarpinu. Stjórnlagaráð vildi ganga mun lengra og leyfa kjósendum alfarið að sjá um uppröðun á framboðslistum.[xii] En það er önnur og lengri saga.
Athyglisvert er Stjórnlagaráð og ÖSE eru sammála um margt, ef ekki flest, í þeim umbótum sem gera þarf á kosningakerfinu. Unnt er að verða við nær öllum tilmælum ÖSE með því einu að breyta kosningalögum. Stjórnarskrárbreytingar er aðeins þörf í einu tilviki. Sama gildir raunar um breytingar þær sem Stjórnlagaráð lagði til. Þær rúmast langflestar innan gildandi stjórnarskrár. En í ljósi slæmrar reynslu af vilja og verklagi Alþingis í þessum efnum vildi Stjórnlagaráð að meginatriði í fyrirkomulagi kosninga yrðu negld niður í stjórnarskrá en þau ekki látin vera háð duttlungum þingmeirihluta hverju sinni. Dæmin hræða í þeim efnum, nú síðast hvernig meirihluti þingsins í Ungverjalandi hagræðir kosningakerfinu fyrir kosningar þar í vor; og vitaskuld sér til hagsbóta.
Það er ekki seinna vænna að hrinda í framkvæmd þeim umbótum á kosningakerfinu sem ÖSE leggur til, nú þegar brátt eru liðin fimm ár frá því að stofnunin bar fram tilmæli sín. Stjórnvöld geta ekki virt tilmæli þessarar alþjóðastofnunar að vettugi. Hana má ekki afgreiða með því að ekki þurfi að hafa „miklar áhyggjur af því hvað hinum og þessum skammstöfunum finnst“ eins og okkar æðsti ráðamaður sagði sl. sumar, þó af öðru tilefni.[xiii]
Þorkell Helgason, hefur verið ráðgjafi um kosningamál í áratugi
[i] Um kosningarnar 2009 sjá http://www.osce.org/odihr/elections/iceland/38309. Um kosningarnar 2013 sjá http://www.osce.org/odihr/elections/100321 og á íslensku í http://www.osce.org/is/odihr/elections/103314.
[ii] Íslenska gerð skýrslunnar 2013, bls. 18-19.
[iii] Sjá síðustu mgr. á 3. bls. í íslensku gerðinni 2013: http://www.osce.org/is/odihr/elections/103314.
[iv] Kaupmannahafnarskjalið http://www.osce.org/odihr/elections/14304, sjá atriði (7.3).
[v] Álit Feneyjanefndarinnar: http://www.venice.coe.int/WebForms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)010-e eða líka http://www.althingi.is/pdf/Feneyjanefnd_skyrsla_e.pdf.
[vi] Hér er átt við frumvarp það sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis lagði fram 16. nóv. 2012: http://www.althingi.is/altext/141/s/0510.html. Sjá 2. mgr. 39. gr. frumvarpsins. Samhljóða ákvæði er á sama stað í frumvarpsdrögum Stjórnlagaráðs: http://www.althingi.is/altext/140/s/0003.html.
[vii] Sjá niðurlag 1. mgr. á 5. bls. í íslensku gerðinni 2013: http://www.osce.org/is/odihr/elections/103314.
[viii] Sjá tilmæli neðst á 8. bls. í skýrslu ÖSE 2009: http://www.osce.org/odihr/elections/iceland/38309
[ix] Sjá 43. gr. í frumvarpsdrögum ráðsins sem er að finna í skjalinu http://www.althingi.is/altext/140/s/0003.html. Samhljóða ákvæði er í 43. gr. í frumvarpi meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar: http://www.althingi.is/altext/141/s/0510.html.
[x] Moskvuskjalið: http://www.osce.org/odihr/elections/14310 , sjá 18.4 gr.
[xi] Sjá aftur 9. neðanmgr.
[xii] Sjá 39. gr. hvort sem er í frumvarpsdrögum Stjórnlagaráðs eða frumvarpi meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis: http://www.althingi.is/altext/140/s/0003.html. Sami meiri hluti dró þó aðeins í land í þessum efnum; sjá 6. lið í breytingartillögu meiri hlutans: http://www.althingi.is/altext/141/s/1112.html.
[xiii] Sjá frétt RÚV: http://www.ruv.is/frett/ekki-ahyggjur-af-skammstofunum.
by Þorkell Helgason | feb 10, 2013 | Á eigin vefsíðu
Erindi sent til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis
um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands (þskj. nr. 3, 140. lþ.)
Undirritaður leyfir sér enn á ný að rita stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til að bregðast við gagnrýni á 39. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins en setur sem kunnugt er ramma um fyrirkomulag kosninga til Alþingis. Í þetta sinn verður fjallað um tvær ábendingar sem fram hafa komið opinberlega frá Indriða H. Indriðasyni stjórnmálafræðingi um þessi ákvæði. Það er álit undirritaðs að athugasemdirnar séu báðar það villandi að þeim verði að svara.
Voru ráð erlendra fræðimanna hunsuð?
Á málþingi þriggja íslenskra háskóla um tillögur stjórnlagaráðs hinn 9. nóvember s.l. vitnaði Indriði í „nýlega … athugun á meðal stjórnmálafræðinga víða um heim sem sérhæfa sig í kosningakerfum hvaða kosningakerfi þeir álitu vera best.“Síðan spyr hann: „Hvaða rök voru færð fyrir því að þetta kerfi hentaði ekki á Íslandi?“
Horfum fyrst á tilefni og innhald þeirrar fræðigreinar sem Indriði vísar til. Tilgangurinn með þeirri rannsókn sem greinin fjallar um var að fá álit kosningafræðinga á því hvað telja mætti bestu kosningakerfin. Greinarhöfundar tíndu til félaga í amerísku, bresku og einu alþjóðlegu félagi kosningafræðinga. Upphaflegi listinn innihélt 731 nöfn. Eftir ýmsar hreingerningar á listanum voru eftir 547 sem fengu senda spurningalista, en aðeins 170 eða tæpur þriðjungur svaraði. Sérstaklega er bent á að fræðingar utan hins enskumælandi heims voru mikið til utangarðs. Þetta er etv. kjarni málsins þegar kemur að því að meta niðurstöðurnar og það hvort þær gagnist okkur hér á landi sem tilheyrum allt öðrum menningarheimi í þessum efnum.
Hvað liggur nefnilega engilsaxneskum kosningafræðingum á hjarta? Þeir búa yfirleitt við fyrirkomulag einmenningskjördæma (skammstafað með SMP í greininni) sem margir vilja fá breytt í átt til listaframboða og hlutfallskosninga. Hvaða kosningakerfi önnur hafa fræðingarnir þá í huga? Það eru einkum þau kerfi sem reynd hafa verið í þeirra menningarheimi en það er einstaklingskjör með framfæranlegum atkvæðum (STV) eins og notað er á Írlandi og víðar (og í kosningunni til stjórnlagaþings 2010) auk kerfis tveggja atkvæða (sem þeir skammstafa með MMP) sem á uppruna sinn í Þýskalandi en hefur verið innfært í hinum enskumælandi heimi, t.d. á Nýja Sjálandi. Er þá nokkur furða að meðal þátttakenda í könnuninni fengu þessi tvö kerfi hæstu einkunn ásamt með þeirri lausn að breyta engu? MMP var í efsta sæti, næst kom írska kerfið, STV, þá listakjör með opnum, þ.e.a.s. óröðuðum listum, og í þriðja sæti kerfi engilsaxanna, SMP?
Athyglisvert er að það kerfi, sem má segja að sé sameiginlegt Norðurlöndunum (utan Finnlands og Færeyja), þ.e.a.s. listakjör í kjördæmum með landskjörsívafi í formi jöfnunarsæta, var ekki í boði í þessari könnun. Kosningakerfi stjórnarskrárfrumvarpsins, svo og allt okkar kosningafyrirkomulag a.m.k. síðan 1959, er af þessum rótum sprotið.
Þau tvö kerfi sem fræðingarnir töldu áhugaverðust, það þýska og það írska, voru bæði rædd í stjórnlagaráði. Írska kerfið í sinni hreinu mynd – og við það virðist miðað í margumræddri könnun þegar talað er um STV – þótti víkja um of frá okkar fyrirkomulagi og hefðum. Í því eru einstaklingar í framboði, ekki flokkslistar. Það þýðir m.a. að einungis er hægt að kjósa með persónukjöri; ekki er unnt að lýsa yfir stuðningi við lista eða flokka eina sér. Þetta þótti stjórnlagaráði geta veikt flokkana verulega, yrði því komið á í einu vetfangi hér á landi. Engu að síður var haft í huga þegar ramminn um kosningakerfið í tillögu stjórnlagaráðs var saminn að rúm væri í kosningalögum fyrir útfærslu með STV, en um leið haldi merking við flokka gildi sínu.
Með sama hætti þótti þýska kerfið ekki henta okkur. Í því hafa kjósendur tvö atkvæði, annað til að velja frambjóðanda í einmenningskjördæmi og hitt til að merkja við landslista. Landslistaatkvæðin ein ráða því aftur á móti hvernig þingsæti í heild skiptast á milli flokkanna. Þeir sem ná kjöri í einmenningskjördæmunum hafa forgang að (lands)sætum viðkomandi flokks. Ekki þarf að vera samræmi í notkun kjósandans á hinum tveimur atkvæðum hans. Hann getur í einmenningskjörinu valið frambjóðanda úr flokki A en kosið landslista flokks B. Þannig getur kjósandinn haft áhrif á það hver mannar eitt sæta A-flokksins en samt veitt flokki B fullan stuðning. Með þessum hætti fá slíkir „flokkaflakkarar“ í raun meira vægi en hinir flokkshollu. Þetta er vart til eftirbreytni enda hefur útfærsla þýska kerfisins, t.d. í Austur-Evrópu, iðulega tekið mið af þessum galla.
Það er niðurstaða undirritaðs að margumrædd könnun á viðhorfum hins engilsaxneska kosningafræðaheims hafi takmarkað gildi fyrir okkur. Á hinn bóginn er kosningakerfi það sem stjórnlagaráðs leggur til síður en svo í mótsögn við álit þessara fræðinga. Þannig vilja þeir hlutfallslega rétt uppgjör á milli flokka, hvort sem það fæst með þýska MMP-kerfinu eða írska STV-kerfinu. Þetta skilyrði er uppfyllt til hins ítrasta í þeim ramma sem tillögur stjórnlagaráðs setja um kosningalög. Hlutfallslegur jöfnuður milli flokka er aftur á móti ekki að fullu tryggður í gildandi stjórnarskrá þar sem jöfnunarsætin ein gegna þessu hlutverki, en þau eru einungis 9 af 63 þingsætum alls. Ef þrír nýjir flokkar komast rétt naumlega yfir 5%-þröskuldinn hljóta þeir væntanlega öll jöfnunarsætin. Þá eru engin sæti eftir til að jafna á milli hefðbundnu flokkanna fjögurra.
Þá vilja fræðingarnir einhvers konar bland kjördæmiskjörs og landskjörs, sbr. áhuga þeirra á þýska kerfinu. Nákvæmlega það felst í tillögu ráðsins, og einnig með þeirri breytingu sem meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis leggur tilþó með öðrum hætti sé.
Að lokum skal vakin athygli á því að fræðingarnir margnefndu setja listakjör með opnum listum í þriðja sæti óskalista síns. Þá er átt við fyrirkomulag þar sem kjósendur fá alfarið – eða a.m.k. í afgerandi mæli – ráðið því hverjir skipa þingsæti listanna. Fræðingarnir setja lista með persónukjöri ofar því kerfi þar sem listar eru „lokaðir“, þ.e.a.s. þar sem litlu sem engu verður breytt um mannval, eins og reyndin er í gildandi kosningalögum hérlendis. Þarna eru þeir einnig sammála stjórnlagaráði.
Að þessu sögðu verður ekki séð að spurning Indriða „Hvaða rök voru færð fyrir því að þetta kerfi [MMP, það þýska] hentaði ekki á Íslandi?“ eigi við með hliðsjón af okkar aðstæður. En að svo miklu leyti hún sem snertir okkur þá eru tillögur stjórnlagaráðs, með eða án breytinga meiri hluta þingnefndarinnar, fyllilega í samræmi við niðurstöður kosningafræðinganna umræddu.
Kaupa kjósendur köttinn í sekknum með persónukjöri?
Einn grunnþátta í tillögu stjórnlagaráðs er að kjósendur fái að velja sér þingmenn í persónukjöri. Það þýðir ekki að frambjóðendur bjóði sig fram sem einstaklingar heldur skulu þeir vera á listum flokka eða einhverra samtaka, stórra eða smárra. Flokkunum er því sem og hingað til í sjálfsvald sett hvernig þeir velja á listana þá einstaklinga sem standa kjósendum til boða. Jafnframt er kjósendum heimilt að merkja við lista eina sér. Þegar að uppgjöri kosninganna kemur skal fyrst fundið út samanlagt fylgi frambjóðenda hvers lista auk listaatkvæðanna sjálfra. Þetta er þá heildarfylgi hvers lista sem síðan er lagt saman til að finna heildarfylgi hvers flokks. Á grundvelli slíks heildarfylgis flokkanna er sætunum skipt hlutfallslega á milli þeirra. Persónukjörið hefur einungis áhrif þegar kemur að því að manna sæti hvers flokks eða lista. Að þessu leyti er persónukjörið sett skör lægra en flokkskjörið í tillögum ráðsins. Svo er víðast hvar þar sem persónukjör er viðhaft, þ.e.a.s. fyrst er sætum úthlutað eftir flokksfylgi og síðan eftir persónufylgi. Þetta er tilfellið í Finnlandi, Færeyjum, Svíþjóð, Danmörk, Hollandi svo að nærtæk dæmi séu tekin. En ekki í Írlandi: Þar er flokksfylgið aldrei talið!
Það er því grundvallaratriði í tillögum stjórnlagaráðs að forgangsröðunin við úthlutun þingsæta sé þessi:
1. Hver flokkur fái þingsæti í sem fyllstu samræmi við heildarfylgi á landinu öllu.
2. Þingsæti hvers flokks deilist út til frambjóðenda hans eftir persónufylgi.
Með þeirri breytingu sem meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis leggur til er skotið inn á milli þessara forgangsatriða því að hver listi skuli hljóta sæti í samræmi við atkvæðastyrk. Um leið er enn frekar dregið úr vægi persónukjörsins með því að bjóða má fram raðaða lista ef flokkur svo kýs.
Indriði H. Indriðason gerir hina óhjákvæmilegu mótsögn milli áhrifa flokksfylgis og persónufylgis að umkvörtunarefninu í erindi til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga. Í þessu skyni býr hann til afkáralegt og óraunhæft dæmi.
Auðvelt er að finna hnökra og mótsagnir á öllum kosningalögum og gera þau hlægileg með ýktum dæmum. Þetta er vinsæll leikur sem margir gagnrýnendur kosningatillagna stjórnlagaráðs ástunda. En vita menn t.d. að gildandi kosningalög eru með þeim ágalla að listi getur misst sæti við að bæta við sig atkvæðum? Það er meira að segja hægt að benda á raunveruleg dæmi úr liðnum kosningum. Þetta sama fyrirbæri stingur upp kollinum í mörgum kosningakerfum. Svo hefur t.d. verið í ákvæðum um kosningar til þýska sambandsþingsins allt frá 1953 eða í sextíu ár. Í kosningunum 2007 sá einn flokkanna (CDU) sér leik á borði og nýtti sér fyrirbærið og hvatti kjósendur í einu kjördæmanna að halda sig heima. Og viti menn, flokkurinn græddi á því eitt þingsæti. Þá var þýska stjórnlagadómstólnum nóg boðið og dæmdi hann kosningalögin stjórnskrárbrot. En þar við situr sex árum síðar og sambandsþingskosning framundan síðar á þessu ári!
Indriði lýsir dæmi sínu þannig: „Annað atriði sem ekki hefur verið skoðað í tengslum við persónukjör er að kjósendur geta ekki alltaf séð fyrir hvaða áhrif atkvæði þeirra hefur. Þetta er best skýrt með einföldu dæmi þar sem einungis einn þingmaður er kjörinn. Gefum okkur að það sé tveir flokkar: Hægri og Vinstri. Til viðbótar stefnu í efnahagsmálum er ágreiningur um Evrópumál. Segjum að tíu kjósendur vilji alls ekki ganga í Evrópusambandið – en þeir eru líka vinstrisinnaðir. Þannig vilja þeir helst frambjóðanda sem er Evrópuandstæðingur og vinstrimaður, næstskásti kosturinn er hægrisinnaður Evrópuandstæðingur og síðan koma vinstrisinnaðir Evrópusinnar og loks hægrisinnaðir Evrópusinnar. Segjum að hvor flokkur um sig stillir upp sex frambjóðendum. Allir frambjóðendur hægri flokksins eru Evrópuandstæðingar. Frambjóðendur vinstri flokksins skiptast hinsvegar jafnt í frambjóðendur sem eru Evrópuandstæðingur og Evrópusinnar.“
Að slepptum kjósendunum tíu sem eiga eftir að gera upp hug sinn gerir Indriði ráð fyrir að atkvæði hafi fallið þannig í hreinu persónukjöri:
|
|
Vinstri
|
|
Hægri
|
|
|
|
|
|
|
Atkv.
|
Frambjóðandi
|
Atkv.
|
Frambjóðandi
|
|
|
|
|
|
|
|
Evrópusinni
|
15
|
Evrópuandstæðingur
|
|
100
|
Evrópusinni
|
15
|
Evrópuandstæðingur
|
|
|
Evrópusinni
|
15
|
Evrópuandstæðingur
|
|
|
Evrópuandstæðingur
|
15
|
Evrópuandstæðingur
|
|
|
Evrópuandstæðingur
|
15
|
Evrópuandstæðingur
|
|
|
Evrópuandstæðingur
|
20
|
Evrópuandstæðingur
|
|
|
|
|
|
|
100
|
Atkvæði flokks
|
95
|
Atkvæði flokks
|
Nú snýr Indriði sér að kjósendunum tíu sem hann segir vera í senn vinstrisinnaða og evrópuandstæðinga og um leið fylgismenn 5. frambjóðandans á lista Vinstri. Hvað gerist þá? Vinstri-flokkurinn er með meira heildarfylgi en Hægri-flokkurinn og fær því sætið sem fer þá vitaskuld til vinsælasta frambjóðanda hans sem er sá í 2. sæti listans, en hann er óvart eindreginn evrópusinni. Þar með keyptu hinir tíu köttinn í sekknum. Hefðu þeir aftur á móti brotið odd af oflæti sínu og kosið til hægri hefðu sá flokkur fengið þingsætið og hinir tíu getað valið úr hópi 6 evrópuandstæðinga og ráðið því hver þeirra komist á þing.
Þetta dæmi notar Indriði til að draga í efa ágæti persónukjörs þegar hann segir: „Það er svolítið öfugsnúið – persónukjörinu er ætlað að auka val kjósenda um frambjóðendur en það getur leitt til ósanngjarnar niðurstöðu ef frambjóðendur skipta virkilega máli.“ Er þetta svona einfalt?
Hversu líklegt er að fylgi skiptist með þessum furðulega hætti sem er í dæminu? Að einn af sex frambjóðendum þeirra vinstri hljóti öll atkvæði listans (að gleymdum atkvæðum hinna tíu villuráfandi) en hjá þeim til hægri séu allir frambjóðendur ámóta vinsælir? Og ef svo væri, er þá líklegt að hinir tíu hefðu ekki haft veður af því hve vinsæll evrópusinninn í öðru sæti vinstralistans væri og því alvarlega íhugað að Hægri-flokkinn?
En hvað gerðist í dæminu ef ekkert væri persónukjörið? Þá færi þingsætið til efsta manns á þeim lista sem meira fær fylgið. Ef kjósendurnir tíu kjósa til vinstri í samræmi við meginskoðun sína fá þeir efsta manninn á vinstri listanum sem óvart er harður evrópusinni en jafnframt svo óvinsæll að enginn vill hann! Kjósi þeir til hægri fengju þeir þann sem þar er efstur, sem er að vísu að þeim að skapi sem evrópuandstæðingur en að öðru leyti ekki. Er þeir betur settir en í persónukjörinu?
Breytum nú dæminu örlítið og látum þann í efsta sæti Hægri-flokksins vera evrópusinnaðan. (Þeir eru til!). Mótsögnin milli flokks- og persónukjörs, sem Indriði hampar, er áfram ef kosið er hreinu persónukjöri eins og hann gengur út frá. En hvað gerðist nú ef ekkert væri persónukjörið? Þá fengju tíumenningarnir yfir sig evrópusinnaðan þingmann hvernig svo sem þeir kjósa; hvort þeir kjósa til hægri eða vinstri eða skila auðu: Alltaf fá þeir yfir sig evrópusinna. Er það óskakerfið sem við viljum heldur?
Þetta dæmi og tilbrigði þess undirstrikar auðvitað einungis það sem áður segir að öll kosningakerfi má gera hlægileg með afkáralegum dæmum.
Engu að síður er dæmið áhugavert, ekki síst fyrir kjósendur í löndum eins og t.d. Færeyjum, Finnlandi, Svíþjóð, Danmörk og Hollandi. Í fyrstu tveim löndunum er fyrirkomulagið nákvæmlega eins og Indriði gengur út frá, að kjósandinn fari með einn kross sem í fyrsta lagi er til stuðnings við lista og síðan innan hans til stuðnings frambjóðanda. Skoðun á úrslitum t.d. í síðustu kosningum til finnska þingsins sýnir að það er af og frá að dæmi eins það hjá Indriða sé raunhæft. Stjórnlagaráð mælir ekki fyrir um slíkt einskrossafyrirkomulag, það er meira að segja vart leyfilegt innan rammans í tillögum ráðsins. Þar koma margar aðrar og betri útfærslur til álita. Til dæmis gæti margt farið öðru vísi í dæmi Indriða ef kosið væri með forgangsröðunarðferð (STV) sem rúmast innan tillagna ráðsins eftir vissa aðlögun aðferðarinnar að listakjöri. Þennan möguleika nefnir Indriði að vísu í erindi sínu til þingnefndarinnar, en innan sviga. Og áheyrendur á málþinginu fyrrnefnda voru ekki upplýstir um þennan möguleika.
Niðurstaða undirritaðs er sú að dæmi Indriða sanni svo sem ekki neitt, alla vega ekkert sem stjórnlagaráð vissi ekki um. Gjalda ber varhug við að láta öfgakennd dæmi villa sér sýn. Hitt er aftur á móti rétt að það dregur úr gildi og marktækni persónukjörs að atkvæði greitt frambjóðendum teljist fyrst til lista þeirra. En við því má bregðast í útfærslu innan ramma kosningalaga. STV-aðferðin kemst næst að tryggja að saman fari að flokkarnir fái sín sæti og kjósendur sína frambjóðendur. En fleiri aðferðir komast nærri þessu markmiði, aðrar en sú einfalda leið að láta kjósendur fá aðeins einn kross eins og er í Finnlandi og víðar.
