by Þorkell Helgason | jan 29, 2015 | Á eigin vefsíðu
Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: IV Útdeiling jöfnunarsæta, er fjórði og síðasti efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Í inngangi pistilsins segir m.a.:
Með kosningalögum þeim sem komu til framkvæmda 1934 var þingsætum skipt í tvo hópa, kjördæmissæti og jöfnunarsæti (þá nefnd uppbótarsæti). Kjördæmissætunum var og er alfarið úthlutað á grundvelli úrslita innan hvers kjördæmis en jöfnunarsætum er úthlutað innan hvers kjördæmis með tilliti til úrslita á landinu öllu. Allt til kosninganna 1987 gat tala sæta hvers kjördæmis sveiflast talsvert allt eftir úrslitunum í heild. Frá og með kosningunum 1987 er það á hinn bóginn lögbundið og ljóst fyrir hverjar kosningar hve mörg sæti hvert kjördæmi skal frá.
Útdeiling jöfnunarsæta til einstakra lista er flókið viðfangsefni og var eitt örðugasta úrlausnarefnið við breytingarnar sem stóðu yfir árin 1983-1987. 17 Þegar hér er komið sögu í úthlutun þingsæta er vitað hvernig jöfnunarsætin eiga að skiptast á milli flokkanna og hve mörg jöfnunarsæti (eitt eða tvö samkvæmt núgildandi lögum) eiga heima í hverju kjördæmi. Jafnframt er það sjálfgefið markmið að jöfnunarsæti hvers kjördæmis séu eftir föngum í samræmi við atkvæðastyrk, séu sem sagt sem líkust því að vera framhald af úthlutun kjördæmissæta. Þetta markmið stangast einatt á við hinar gefnu forsendur um sæti hvers flokks og hvers kjördæmis.
Í grundvallaratriðum er útdeiling jöfnunarsæta viðfangsefni kosningalaga á öllum Norðurlöndunum, nema í Finnlandi þar sem ekki eru nein jöfnunarsæti. Fyrirkomulagið í Skandinavíu, en þó einkum Noregi, svipar mjög til þess sem er hér á landi.
Þetta viðfangsefni … hefur í vaxandi mæli verið til umræðu meðal fræðimanna síðustu áratugi. Brautryðjendur voru þeir Balinski og Demange (1989a og 1989b). Þeir stilla upp gæðakröfum sem sérhver útdeilingaraðferð jöfnunarsæta ætti að uppfylla.
by Þorkell Helgason | jan 29, 2015 | Á eigin vefsíðu
Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: III. Úthlutunarreglur, er sá þriðji fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Upphaf pistilsins er þannig:
Í þessum kafla er fjallað um grundvallaratriði, þ.e.a.s. reiknireglur við úthlutun sæta, ekki endilega vegna þess að lagt sé til að skipt verði um aðferðir í íslenska kosningakerfinu, heldur hins að fróðleikur um þær skiptir máli í allri umfjöllun um kosningar.
Úthlutun sæta til framboðslista á grundvelli atkvæðatalna kemur víða við sögu. Hérlendis þekkjum við viðfangsefnið þegar kosið er til Alþingis og sveitarstjórna en líka við kosningar í stjórnir félaga (t.d. á hluthafafundum). Flóknast er viðfangsefnið við úthlutun þingsæta. Þar kemur slík grunnúthlutun við sögu með tvennum hætti. Annars vegar þegar kjördæmissætum er úthlutað en hins vegar þegar jöfnunarsætum er skipt á milli þingflokka.
Viðfangsefnið er hvernig umbreyta megi atkvæðum greiddum listum í sæti handa sömu listum þannig að úthlutunin sé í sem bestu hlutfalli við atkvæðaskiptinguna. Fullkomið samræmi næst aldrei – nema þá að sætin séu jafnmörg og kjósendurnir! Sérhver úthlutunaraðferð byggir því á málamiðlun. Til er mýgrútur aðferða og allmargar eru í notkun. Umfjölluninni hér er ekki ætlað að gera þessu sérstaka viðfangsefni nein fullnægjandi skil, enda hefur margt og mikið hefur verið ritað um slíkar reiknireglur. Tilgangurinn með undirkaflanum er einvörðungu að miðla grundvallarupplýsingum um efnið, enda er val á reiknireglu við úthlutun sæta hvarvetna talið stór þáttur í gerð kosningakerfa. Sjá t.d. yfirlitsrit IDEA-stofnunarinnar, IDEA 2005.
by Þorkell Helgason | jan 29, 2015 | Á eigin vefsíðu
Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: II. Jöfnuður milli flokka, er annar fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Upphaf pistilsins er þannig:
Ekki náðist fullur jöfnuður milli þingflokka í kosningunum 2013 og er þá einungis miðað við jöfnuð milli þingflokka, en atkvæði þeirra samtaka sem ekki náðu manni á þing eru látin liggja á milli hluta. Slíkur jöfnuður hefur á hinn bóginn náðst í öllum öðrum þingkosningum frá og með kosningunum 1987, þ.e. eftir hina miklu kerfisbreytingu á kosningalögum á níunda áratugnum og svo aftur þeirri um síðastliðin aldamót. Fullyrða má að eitt meginmarkmið þessara breytinga beggja hafi einmitt verið að nálgast, og helst tryggja, slíkan jöfnuð milli flokka, eins og fram kemur fyrr í þessari ritgerð. Til áréttingar þessa var bætt inn í stjórnarskrána árið 1984 skýru ákvæði, sem nú er 1. málsl., 4. mgr. 31. gr.: „Öðrum þingsætum en kjördæmissætum skal ráðstafa í kjördæmi og úthluta þeim til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína.“
Kosningalög, hvort sem það eru þau frá 1987 eða 2000, tryggja þó engan veginn jöfnuð á milli flokka. Því má segja að það hafi verið slembilukka að jöfnuður hafi náðst í öllum kosningum frá því að stjórnarskrárákvæðið varð virkt 1987 og allt þar til nú. Spyrja má hvort fyrrgreint ákvæði stjórnarskrár um jöfnuð milli flokka geri ekki þá kröfu til kosningalaga að jöfnunarsæti séu ávallt nægilega mörg til að tryggja þennan jöfnuð.
Megintækið til að nálgast jöfnuð milli flokka hefur falist í jöfnunarsætum en þau voru fyrst tekin upp í kosningalög þau sem komu til framkvæmda í kosningunum 1934, en þá kölluð uppbótarsæti. Til og með kosningunum 1983 voru sætin ellefu að tölu. Að vísu voru ákvæði fram til vorkosninganna 1959 þess efnis að ekki skyldi nýta fleiri uppbótarsæti en svo að jöfnuður næðist. Því fór á hinn bóginn víðs fjarri að ekki þyrfti að grípa til allra sætanna, og það gott betur ef heimilt væri. Í kosningum á árabilinu 1987 til 1999 voru jöfnunarsætin 13, en frá og með kosningunum 2003 aðeins níu.
Ef markmiðið um fullan jöfnuð milli flokka er talið svo mikilvægt, hví hefur löggjafinn þá skorið tölu þeirra við nögl? Ástæðan er trúlega sú að jafnframt virðist það lykilmarkmið að kjósendur í hverju kjördæmi fái sem mestu ráðið um það hverjir veljist á þing fyrir þeirra hönd. Þessi tvö markmið kunna að stangast á, en þurfa ekki að gera það svo mjög.
Hér verða reifaðar tvær hugmyndir í því skyni að tryggja jöfnuð milli flokka en á þeim er þó einungis blæbrigðamunur. Gengið er út frá óbreyttum kosningalögum um allt annað en skiptingu þingsæta í kjördæmis- og jöfnunarsæti. Jafnframt er þó virt það ákvæði í núgildandi stjórnarskrá að kjördæmissæti megi ekki vera færri en sex í hverju kjördæmi. Hugmyndirnar verða reifaðar með vísun til kosningaúrslitanna 2013, en hafa verður í huga að úrslit kosninga kunna að mótast af því kosningakerfi sem er í gildi á hverjum tíma.
by Þorkell Helgason | jan 27, 2015 | Á eigin vefsíðu
Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: I. Jöfnun atkvæðavægis, er sá fyrsti fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í kjölfar yfirlitsgreinar um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Ég vek sérstaklega athygli á því í pistlinum að það er ekkert því til fyrirstöðu að jafna atkvæðavægið að fullu með lagabreytingu einni. Til þess þarf ekki breytingu á stjórnarkrá. Hitt er annað mál að Stjórnlagaráð taldi það tryggara að ekki sé aðeins heimilt að gera öllum kjósendum jafnt undir höfði, heldur skuli það vera stjórnarskrárbundin skylda.
Upphaf pistilsins er þannig:
Alkunna er að kjósendur hafa mismikið atkvæðavægi eftir því í hvaða kjördæmi þeir búa. Eins og vikið er að í inngangi hefur svo verið alla tíð, a.m.k. frá því að fyrst var kosið til löggjafarþings 1874. Ekki er þó einhlítt hvernig slíkt misvægi skal mælt. Á að mæla það sem tölu kjósenda að baki hverju kjördæmissæti eða að baki hverju þingsæti sama kjördæmis hvort sem sætin teljast kjördæmis- eða jöfnunarsæti? Hængurinn við seinni mælikvarðann er sá að þá er sögulegur samanburður örðugur. Auk hinna kjördæmiskjörnu voru framan af líka konungskjörnir þingmenn sem síðan urðu að landskjörnum, en hvorir tveggja voru óháðir kjördæmum. Frá og með kosningunum 1934 hafa að vísu allir þingmenn verið tengdir kjördæmum, en með óbundnum hætti allt til og með kosningunum 1983. Fyrst frá kosningunum 1987 má segja að þingmenn séu allir fastbundnir kjördæmum. Sögulegt yfirlit er því vart mögulegt með öðrum hætti en þeim að bera aðeins saman kjördæmissætin.
by Þorkell Helgason | jan 27, 2015 | Á eigin vefsíðu
Í yfirlitsgrein þessari og í fjórum pistlum sem koma í kjölfarið verður farið yfir þrjú grunnatriði í fyrirkomulagi kosninga til Alþingis og bent á æskilegar lagfæringar sem allar rúmast innan ramma núgildandi stjórnarskrár. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Yfirlitsgrein þessa má lesa í heild sinni hér: Umbætur á kosningakerfinu: Yfirlit
Byrjun greinarinnar er þannig:
Fyrirkomulag kosninga … hefur verið miklum breytingum háð allt frá upphafi kosninga til Alþingis 1844. Markmiðin hafa verið af ýmsum toga eins og jöfnun kosningaréttar eftir kyni, aðstöðu og aldri fyrst framan af. Búsetuflutningar á landinu hafa verið eitt megintilefni breytinganna. Í kjölfar þeirra hefur sífellt risið krafa um jöfnun vægis atkvæða eftir búsetu og tengd því krafa um hlutfallslega rétta skiptingu þingsæta á milli flokka. Þessar tvær kröfur eru nátengdar enda undirrótin um margt hin sama; flutningur fólks frá dreifbýli til þéttbýlis og einkum þó til höfuðborgarsvæðisins.
Strax við þá grundvallarbreytingu sem gerð var á kosningalögum 1915 kemur skýrt fram markmiðið um jöfnun atkvæðavægis. Hannes Hafstein mælti fyrir stjórnarfrumvarpi um málið 1914 og hnykkir á því sem segir í athugasemdum með frumvarpinu: „Þegar kosningarrétturinn er rýmkaður, eins og gert er í stjórnarskrárfrumv., í því skyni að koma á jafnrétti til áhrifa á löggjöf og landsstjórn, þá væri það augljós mótsögn, ef ekki væri jafnframt bætt eitthvað úr því mikla misrétti, sem verið hefir í því, hvert gildi atkvæði kjósenda hafa, þannig að kjósendur fái sem jafnastan rétt einnig í því tilliti. Þessu hefir verið mjög ábótavant, svo að t.d. í einu kjördæmi, Reykjavík, gildir atkvæði 7 kjósenda ekki meira en atkvæði 1 kjósanda í öðru kjördæmi landsins, o. s. frv.“ . Þetta markmið dagaði þó á endanum uppi og í lögunum sem endanlega voru samþykkt var ekki tekið á þessum vanda. Jöfnuður milli flokka var vart til umræðu á þessum tíma, enda flokkaskipanin enn í mótun.
Með breytingum á kosningakerfinu 1933 þróaðist kosningakerfið að núverandi mynd með hlutfallskosningum að hluta og jöfnunarákvæðum milli flokka. Enn eimdi þó eftir af fyrra fyrirkomulagi, svo sem einmenningskjördæmum. Meginmarkmiðið um jöfnun atkvæðavægis kemur fram í framsöguræðu Ásgeirs Ásgeirssonar forsætisráðherra þegar hann mælti fyrir frumvarpi um stjórnarskrárbreytinguna 1933 og sagði m.a.: „Trúa mín er… sú, að ástandið… heimti tvennskonar jöfnun af því þingi, sem nú situr. Annað er jöfnun um atkvæðisrétt og áhrif í þjóðfélaginu, en hitt er jöfnun á aðstöðu í lífinu.“ Ekki verður þó sagt að tekið hafi verið á jöfnun atkvæðavægis eftir búsetu með þessum breytingum en á hinn bóginn stigið stórt skref í jöfnuði milli flokka með ellefu uppbótarþingsætum en í greinargerð með frumvarpinu sagði að þau sæti væru „til jöfnunar milli þingflokka, svo að hver þeirra hafi þingsæti sem næst samræmi við atkvæðatölu þá, sem greidd er þingmannaefnum flokksins samtals við almennar kosningar.“
Miklir búferlaflutningar í og eftir seinni heimsstyrjöldina kölluðu enn á breytingar sem varð til þess að kjördæmaskipaninni var gjörbreytt og alfarið tekin upp fjölsætakjördæmi með hlutfallslegri úthlutun sæta. Þetta var gert með stjórnarskrárbreytingu 1959 og nýjum kosningalögum en í greinargerð með frumvarpi með stjórnarskrárbreytingunni sagði: „Aðalatriði þessarar stjórnarskrárbreytingar er, að Alþingi verði skipað í sem fyllstu samræmi við þjóðarviljann.“ Hér má glöggt sjá að meginmarkmiðið er jöfnuður milli flokka.
Næst var breyting gerð á kosningakerfinu 1984 (stjórnarskipunarlög nr. 65/1984). Í greinargerð með frumvarpinu um breytinguna segir strax í upphafi: „Frá því að breyting var síðast gerð á kjördæmaskipan og kosningareglum árið 1959 hefur misvægi atkvæða eftir búsetu kjósenda aukist allmikið. Jafnframt hefur skort á að jöfnuður milli stjórnmálaflokka hafi náðst. Þykir nú nauðsynlegt að gera breytingar sem bæta úr annmörkum þessum.“ Annarra markmiða er ekki getið.
Meginákvæðum stjórnarskrárinnar um kosningar til Alþingis var síðast breytt 1999 (stjórnarskipunarlög nr. 77/1999). Í greinargerð með frumvarpi að þeirri breytingu eru talin upp fjögur markmið (auk eins sem er forsenda fremur en markmið). Tvö þessara markmiða lúta að því sem hér er til umræðu: „Að draga úr misvægi atkvæða þannig að hlutfall kjósenda að baki hverju þingsæti þar sem munurinn er mestur milli kjördæma verði sem næst 1:1,5 til 1:1,8.“ Og ennfremur „[a]ð áfram verði jöfnuður á milli stjórnmálasamtaka á landsvísu til að fjöldi þingsæta hvers flokks sé í sem bestu hlutfalli við kjósendatöluna.“ Í framsöguræðu sagði fyrsti flutningsmaður, Davíð Oddson, m.a. „að undirrót þeirra breytinga sem frv. þetta leggur grunninn að sé að rekja til þess að í þjóðfélaginu ríkir ekki lengur sú sátt sem vera þarf um kosningakerfið til að við það megi una vegna þeirrar búsetuþróunar sem verið hefur undanfarin ár.“
Í greinunum þremur sem koma í kjölfar þessarar yfirlitsgreinar verður farið yfir þrjú grunnatriði í fyrirkomulagi kosninga til Alþingis og bent á æskilegar lagfæringar á þeim. Ábendingarnar snúast um fyrrgreind meginatriði í fyrirkomulagi kosninga, vægi atkvæða eftir búsetu og jöfnuði milli flokka með tilliti til atkvæða þeirra á landinu öllu. Hugmyndirnar eru óháðar innbyrðis; innleiðing einnar kallar ekki endilega á hinar.
