Endurskoðun stjórnarskrárinnar er í biðstöðu á Alþingi þegar þetta er ritað á páskum 2012, en forsagan er rakin í fyrri pistli. Eins og staðan er nú virðist ekki líklegt að þjóðin verði spurð álits á frumvarpi stjórnlagaráðs eða um álitamál í því sambandi við komandi forsetakosningu.

Nauðsynlegt er að nú horfi þeir, sem þyrstir í vandaða endurskoðun á stjórnarskránni, á framgang málsins allt til enda. Hafa verður í huga að stjórnarskrá er í senn sáttmáli þjóðar við sjálfa sig og erindisbréf hennar til stjórnvalda, þar með til Alþingis, um réttar lýðræðislegar leikreglur. Stjórnarskrá verður því að vera sprottin upp frá þjóðinni. Uppleggið með stjórnlaganefnd, þjóðfundi, ráðgerðu stjórnlagaþingi og stjórnlagaráði í þess stað, var að virkja þjóðina sjálfa til þátttöku. Sumt hefur tekist vel, annað farið úrskeiðis á því ferli, en þá er að læra og laga.

Hér verður reifuð sýn höfundar á það hvernig framhaldið gæti orðið.

Alþingi taki af skarið

Framvinda málsins ræðst vissulega á Alþingi. Frumkvæðið liggur hjá stjórnsýslu- og eftirlitsnefnd þingsins. Nefndin ætti strax að setja af stað þá vinnu sem hún hefur íað að um tæknilega yfirferð á frumvarpi stjórnlagaráðs með það að markmiði að lagfæra hnökra sem kunna að vera á tillögunum. Ráðið, aðstoðarmenn þess og tilkallaðir sérfræðingar gerðu sitt besta til að fyrirbyggja tæknilega galla, en tíminn var vissulega naumur. Bersýnilegt er að nefndin – öll eða meirihluti hennar – vill ganga úr skugga um þjóðin sé sátt við frumvarp stjórnlagaráðsins áður en hún gerir það að sínu, en virðist tvístígandi um verklagið. Hér verður nefndin að komast fljótt að niðurstöðu um verklagið.

Þingnefndin ætti að yfirfara spurningar og valkosti sem hún ráðgerir að leggja fyrir þjóðina. Í fyrsta lagi um hvað eigi að spyrja og síðan hvernig. Í ljósi þess heildarferlis sem lagt var af stað með hlýtur frumvarp stjórnlagaráðs að vera grunnviðmiðið. Því á að spyrja um afstöðu til þess frumvarps og lykilatriða þess sérstaklega. Kjósendur ættu að geta valið á milli ákvæða eins og þau eru í frumvarpi stjórnlagaráðs annars vegar og hins vegar eins og þau gætu verið með einum, eða jafnvel tvennum öðrum hætti. Það er villandi að biðja kjósendur að velja á milli tilgreindrar útfærslu á álitamáli annars vegar og einhverrar ótilgreindrar útfærslu hins vegar.

Síðan er það stóra spurningin hvenær tímabært sé að spyrja þjóðina um álit á málinu í heild, þ.e. á frumvarpi stjórnlagaráðs óbreyttu, lítt breyttu eða einhvern veginn breyttu. Í fyrstu gerð þeirra spurninga sem meirihluti þingnefndarinnar lagði fram átti upphafsspurningin að vera um það hvort kjósendur vildu láta leggja frumvarpið fram á Alþingi, en að undangegninni tæknilegri lagfæringu; og þá væntanlega lítt breytt. Í fyrsta lagi er það of tæknilegt að spyrja um „framlagningu frumvarps“. Flestir kjósendur telja efalaust að þá sé verið að spyrja um álit á efnislegu innihaldi tillagna stjórnlagaráðs, ekki um það hvort það sé brúkanlegt á ákveðnu stigi í málsmeðferð Alþingis. Í öðru lagi var þessi spurning höfð fyrst, á undan spurningum um álitaefnin. Hverju á þá sá að svara sem er sammála tillögum stjórnlagaráðs í meginatriðum en kýs samt fremur einn eða fleiri af þeim frávikskostum sem boðið er upp á um álitaefnin? Á hann að lýsa sig sammála frumvarpinu óbreyttu eða ekki? Við þessu tvennu var að nokkru leyti brugðist í seinni gerð spurningalista meirihlutans. Það var annars vegar gert með því að tilskilja að á kjörseðlinum skildi vera lýsing á hinu formlega ferli málsins, og því hvað það þýddi að leggja fram frumvarp. Og hins vegar með því að spyrja um afstöðu til framlagningar frumvarps á „grundvelli“ tillagna stjórnlagaráðs. Þetta hefði orðið til bóta en betur má ef duga skal.

Það sem ætti að leggja fyrir kjósendur er tvennt og í þessari röð:

• Álitamál með skýrum valkostum. Jafnframt þyrfti að fylgja yfirlýsing þess efnis að þingnefndin muni fella inn í frumvarp stjórnlagaráðs þá valkosti sem a.m.k. augljós meirihluti kjósenda vill. Þetta er vitaskuld ekki sama og loforð um að þannig verði frumvarpið samþykkt á Alþingi; því getur þingnefndin ekki lofað. En kjósendur verða að sjá einhvern tilgang í því að taka afstöðu til valkosta.
• Afstaða til frumvarps stjórnlagaráðs þannig breyttu, þ.e.a.s. hvort kjósendur vilji sjá frumvarp stjórnlagaráðs verða að stjórnarskrá eftir fyrrgreindar tæknilegar lagfæringar en einkum eftir að inn hafa verið færðir þeir valkostir í álitamálunum sem mestan stuðning fá. En þá má spyrja hvort ekki verður að bjóða þeim sem segja nei upp á valkost? Tillaga kom fram um það frá sumum þingnefndarmönnum.

Seinni spurningin í heild getur orkað tvímælis. Þegar spurt yrði væri stjórnarskrárfrumvarp ekki fullbúið. Kjósendur væru þá enn tvístígandi um það hverju ætti að svara: Jánka hálfkveðinni vísu um stjórnarskrárdrög sem ekki væru enn komin á blað eða segja nei án þess að vita svo sem nokkuð um það hvað þá tæki við. Eins og fram kemur síðar er það skoðun undirritaðs að endanleg gerð nýrrar stjórnarskrár verði að fá blessun þjóðarinnar. Þá fær þjóðin að segja já eða nei við fullbúnu, endanlegu skjali. Er ekki rétt að bíða þess áður en spurt er þessarar meginspurningar?

Hvernig á að leita álits þjóðarinnar?

Hæpið er að stefna lengur á forsetakosningu sem tækifæri til að spyrja þjóðina um annað mál, stjórnarskrána. Kemur þar margt til. Tímamörkin, sem hin almennu lög um þjóðaratkvæðagreiðslur setja, eru liðin. Hugsanlega mætti sigla fram hjá mörkunum með lagabreytingu eða sérlögum um þessa þjóðaratkvæðagreiðslu, en ekki væri það góður máti. Jafnframt er tíminn orðinn of knappur til að vanda megi til spurninga, kynningar og annars undirbúnings.

Þegar Alþingi ákvað í febrúar að láta þjóðina greiða atkvæði um stjórnarskrármálið samhliða forsetakosningu lá framboð sitjandi forseta Íslands ekki fyrir. Framboð hans, og það með þeim formála að hann kunni að láta sig stjórnarskrármálið varða, setur málið í nýtt ljós, ef ekki uppnám.

Það orkar því mjög tvímælis að spyrða saman þessar tvennar kosningar. Stjórnarskrármálið mun verða í skugga forsetakosninganna um leið og afstaða kjósenda til frambjóðenda og álitamála í stjórnarskránni kunna að blandast saman með óheppilegum hætti.

Þá liggur beinast við að halda slíka þjóðaratkvæðagreiðslu síðar. Það má þó ekki dragast langt fram eftir hausti eigi að takast að sjá fyrir enda málsins áður en kosið verður til þings vorið 2013.

Ýmis vandkvæði eru þó á þessu. Enn er það tímaskortur. Lögum samkvæmt yrði að samþykkja þingsályktun með spurningunum á yfirstandandi þingi sem lýkur í maílok. Jafnframt er vafamál hvort takast megi að kynna málið og vekja áhuga þjóðarinnar á sumartíma, í besta falli snemma hausts. Hætt er við dræmri kjörsókn og því að kjósendur yrðu lítt undirbúnir. Ekki má heldur gleyma kostnaði við sérstaka kosningu.

Í stað þjóðaratkvæðagreiðslu mætti láta gera vandaða skoðanakönnun til að greina afstöðu þjóðarinnar til álitamálanna. Á undan yrði að fara almenn og ítarleg kynning. Væntanlega þyrfti að ganga á eftir svörum með símtölum eða jafnvel heimsóknum.

Annmarkar eru líka á þessari leið. T.d. má draga í efa að kjósendur væru almennt búnir að kynna sér málin og undirbúa svör, þegar og ef þeir lentu í könnunarúrtaki. Svörin yrðu því talsverðum hendingum háð. Svo er að vísu ávallt í könnunum. En þegar t.d. er spurt um stuðning við stjórnmálaflokka, er þó byggt á sífelldri umfjöllun um stjórnmálin. Staðan undir þeim kringumstæðum er því önnur.

Það verður þó að telja skoðanakönnun það til tekna að hún er trúlega ódýrust þeirra sem hér eru reifaðar.

Atkvæðagreiðsla á þjóðfundi

Í stað skoðanakönnunar skal hér stungið upp á að endurtaka þjóðfundinn 2010 til að fá fram álit þjóðarinnar í gegnum sérvalið úrtak kjósenda sem yrði eins konar kviðdómur um stjórnarskrármálið.

Hugmyndin er þessi:

1. Kallaður verði saman hópur kjósenda, um þúsund manns, um eina helgi á komandi hausti, í september eða október. Hópurinn verður að vera þverskurður af þjóðinni, allt eins og var á þjóðfundinum 2010.
2. Fyrir þjóðfundinn verði lagðar spurningar um álitamálin, en að undangenginni málefnalegri kynningu á valkostunum og það á fundinum sjálfum.
3. Fjallað verði um eina spurningu í senn og hún strax afgreidd með leynilegri atkvæðagreiðslu, en ekki skýrt frá niðurstöðu fyrr en í lok þjóðfundarins.
4. Umræður færu ekki fram um spurningarnar, í hæsta lagi að sérfræðingar yrðu spurðir.

Til fróðleiks mætti spyrja í upphafi um afstöðu þjóðfundarins til frumvarps stjórnlagaráðs, og síðan aftur í lokin. Í seinna skiptið yrði spurt um stuðning við stjórnarskrárfrumvarpið að því gefnu að því verði breytt í takt við vilja meirihlutans um hvert álitamálanna.

Kanna þyrfti hvort skynsamlegra og hentugra sé að ná saman því sem næst sama fólki og á þjóðfundinum 2010 eða velja ferskan hóp.

Spyrja má hvort þúsund manns dugar til að sýna vilja þjóðarinnar. Svo er í flestum tilvikum. Tölfræðileg rök sýna að hljóti mál stuðning a.m.k. 54% fulltrúa á slíkum þjóðfundi er hægt að segja með 99,5% vissu að þjóðin öll sé sama sinnis, að því tilskyldu að þjóðfundurinn sé handahófskenndur þverskurður. Falli atkvæði þannig á þjóðfundinum að mál fá 46-54% stuðning er fátt hægt að fullyrða um vilja þjóðarinnar. Alþingi yrði þá að taka af skarið. En væri ekki líka svo féllu atkvæði í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla innan ámóta ramma, ekki síst ef þátttaka væri líka dræm?

Gagnrýna mætti þjóðfundaraðferðina fyrir það að fundurinn kynni að taka upplýstari afstöðu en þjóðin sjálf vegna þeirrar kynningar á málinu sem færi fram á honum sjálfum! Því kann að vera að mörkin sem setja ætti um marktækni þjóðfundarniðurstöðu ættu að vera hærri en að fram greinir, t.d. 60%. Stjórnsýslu- og eftirlitsnefnd ætti á undan þjóðfundinum að lýsa sig fúsa til að leggja fram frumvarp stjórnlagaráðs með þeim breytingum sem samþykktar væri af slíkum meirihluta á fundinum. Eftir sem áður hefði Alþingi óbundnar hendur um afgreiðslu frumvarpsins.

Sú er hætta við þjóðfundarfyrirkomulagið að fulltrúar yrðu fyrir þrýstingi utan frá. Þó er ekki kunnugt um að svo hafi verið fyrir þjóðfundinn 2010. Alla vega er brýnt að nöfn fulltrúa yrði ekki gerð opinber. Eflaust yrði áróður í gangi fyrir þjóðfundinn, en er það ekki eðlilegur þáttur lýðræðis?

Samandregið eru kostirnir við umrætt þjóðfundarfyrirkomulag m.a. þessir:

1. Með kynningu á valkostunum á sjálfum þjóðfundinum væru þeir sem þar greiða atkvæði mun betur upplýstir en hvort sem er kjósendur í almennri þjóðaratkvæðagreiðslu eða útdregnir þátttakendur í skoðanakönnun.
2. Tækifæri gefst til að mæla og bera saman fylgi við stjórnarskrártillögurnar í heild sinni fyrir og eftir að svör fást við álitamálunum. Þetta væri ógerlegt hvort sem er í almennri kosningu eða í skoðanakönnun.
3. Aðstefnd þátttaka er fyrirfram tryggð. Eins og 2010 yrði ekki linnt látum fyrr en fengist hefðu þúsund manns eða svo. Að því leyti er þjóðfundur marktækari en skoðanakönnun, jafnvel marktækari en almenn kosning með dræmri þátttöku – og slakri forkynningu.

Um framhaldið verður fjallað í öðrum pistli.