[Grein þessi er ítarlegri gerð pistils sem ber heitið “Framhald stjórnarskrármálsins II”]

Í fyrri pistli hef ég fjallað um hvernig þoka mætti stjórnarskrármálinu áfram með því að kalla saman þjóðfund til að tjá sig með afgerandi hætti um álitamálin.

Hér verður þráðurinn tekinn upp þar sem þessum þjóðfundi er lokið.

Úrvinnsla

Að fenginni niðurstöðu þjóðfundarins, t.d. í október, yrði Alþingi, og einkum stjórnsýslu- og eftirlitsnefnd þess, að bretta upp ermarnar og ganga frá frumvarpi að nýrri stjórnarskrá byggðu á tillögum stjórnlagaráðs en að teknu tilliti niðurstaðna nýja þjóðfundarins. Tímin er naumur, ekki síst í ljósi þess að á síðustu mánuðum fyrir þingkosningar vill hugur þingmanna snúast um margt annað en uppbyggilega málavinnu.

Í ljósi upphaflegra áforma um að stjórnlagaþing skyldi starfa í hrinum með samráði við Alþingi á milli, tel ég viturlegt að stjórnlagaráð vinni með þingnefndinni að lokafrágangi stjórnarskrárfrumvarpsins. Þetta er ekki sagt af vanvirðu við þingið, heldur af umhyggju fyrir málefninu. Það yrði að sjálfsögðu þingnefndin sem bæri lokaábyrgð á frumvarpinu og legði það fram fyrir þingheim allan, sem síðan fer einn með málið.

Staðfesting þjóðarinnar

Í frumvarpi stjórnlagaráðs er gert ráð fyrir því að framvegis verði stjórnarskrárbreytingar að hljóta staðfestingu þjóðarinnar. Sama hafa fyrri stjórnlaganefndir lagt til. Flestir, ef ekki allir, vilja að eins verði farið með stjórnarskrárumbætur nú, að þær hljóti bindandi staðfestingu þjóðarinnar.

Ákvæðin í gildandi stjórnarskrá (79. gr.) eru þannig að samþykki Alþingi „tillögu“ um breytingu á stjórnarskrá, eins og það er orðað, skuli þing rofið og „stofna til almennra kosninga“. Fyrsta mál nýs þings er að staðfesta „ályktunina óbreytta“ – nú eða hafna henni sé sá gállinn á þinginu. En nýja þingið má engu breyta.

Hugsunin á bak við þetta mun vera sú að þjóðin kjósi til nýs þings eftir því hvort henni líkar hin ráðgerða stjórnarskrárbreyting eða ekki. Vitaskuld snúast þingkosningar um flest annað en það. Aðeins einu sinni, a.m.k. á lýðveldistímanum, má með nokkrum sanni segja að þingkosningar hafi verið haldnar um stjórnarskrárbreytingu sérstaklega. Það var vorið 1959 þegar fyrir lá stjórnarskrárbreyting sem umbylti kjördæma- og kosningaskipaninni. Fyrir vorkosningarnar lá fyrir sá vilji þriggja af stærstu flokkunum fjórum að kosið yrði strax aftur – til að þeir gætu uppskorið ávinning af breyttri skipan! Svo var gert um haustið. Þetta veitti kjósendum tækifæri í að tjá sig um stjórnarskrárbreytinguna eina sér í fyrri þingkosningunum.

Hvernig?

En hvernig má láta þjóðina fá völdin nú? Fyrirmynd má sækja í lýðveldisstjórnarkrána 1944. Hún fór í þjóðaratkvæði, enda var svo fyrir mælt í fyrri stjórnarkrárbreytingu. Aðstæður eru því ekki eins. Engu að síður mætti nýta sömu hugsun og bæta við skilyrði í 114. gr. frumvarps stjórnlagaráðs. Viðbótin, sem hér er feitletruð, er sótt nær orðrétt í lýðveldisstjórnarkrána (sbr. þó síðar):

• Stjórnarskipunarlög þessi öðlast gildi þegar Alþingi hefur samþykkt þau í samræmi við ákvæði stjórnarskipunarlaga nr. 33 frá 17. júní 1944 með áorðnum breytingum enda hafi meiri hluti allra kosningabærra manna í landinu með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt ályktun Alþingis þar að lútandi.
• Við gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara falla úr gildi stjórnarskipunarlög nr. 33 frá 17. júní 1944 með áorðnum breytingum.

Það má skjóta því inn í að betur færi á því að kalla þetta „ákvæði um stundarsakir“ fremur en hafa það almenna stjórnarsskrárgrein, 114. gr. Í gildandi stjórnarskrá er hliðstæða ákvæðið í 81. gr., en í prentuðum útgáfum stjórnarskrárinnar er þeirri grein iðulega sleppt, enda hafði hún aðeins notagildi á árinu 1944.

Ofangreind hugmynd kom að mestu fram í dæmum stjórnlaganefndar um nýja stjórnarskrá sem Björg Thorarensen prófessor hefur rifjað upp í minnisblaði til þingnefndarinnar 26. mars s.l.

Hvenær?

Umrædd þjóðaratkvæðagreiðsla um lokatillögu að nýrri stjórnarskrá gæti farið fram strax eftir þingið hefur samþykkt það í fyrra sinnið, enda má engu breyta eftir það. Til þess að svo megi verða er í tillögu minni vísvitandi notað orðalagið „ályktun Alþingis þar að lútandi“ í stað þess að í lýðveldisstjórnarskránni er aðeins talað um „þau“, þ.e.a.s. „stjórnskipunarlögin“ enda gat það átt við þá í ljósi þess sem fyrr segir. Að mínu mati væri orðlagið sem hér er lagt til tryggara nú þar sem „ályktunin“ verður ekki að stjórnskipunarlögum fyrr en Alþingi hefur í seinna skiptið samþykkt hana. En þetta þyrftu stjórnskipunarfræðingar að grannskoða.

Æskilegast væri að atkvæðagreiðslan færi fram fyrir kosningarnar sem eiga að vera á undan seinni samþykkt þingsins, væntanlega vorið 2013. Þar með gætu sjálfar þingkosningarnar snúist um hin pólitísku málefni, án þess að stjórnarskrármálið þurfi að trufla þær. Felli þjóðin stjórnarskrána er það sjálfgert að þingkosningarnar geta farið óhindrað fram. Samþykki þjóðin nýja stjórnarskrá verður að ætla að nýtt þing myndi ekki taka upp á því að fella hana. Í báðum tilvikum ætti því stjórnarskráin og kosningar til Alþingis að geta verið næsta aðskilin mál. Á hinn bóginn kann að vera hæpið að upp næðist stemming fyrir aðskildri þjóðaratkvæðagreiðslu hvort sem hún væri á undan eða á eftir þingkosningunum. Þátttöku kynni að vera ábótavant auk þess sem kostnaður yrði verulegur af sérstakri kosningu. Ennfremur væri það æskilegt að nýtt þing hefði niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar undir höndum áður en það staðfesti stjórnarskrárbreytinguna en ekki á eftir, þannig leiðbeinti þjóðin þinginu, ekki öfugt.

Hvað vinnst?

Í fyrri pistli voru færð rök fyrir því að ekki eigi að blanda saman forsetakosningu og þjóðaratkvæðagreiðslu um álitamál. Vandkvæði þessa eru mun minni við þá þjóðaratkvæðagreiðslu sem hér um ræðir. Þannig gæti þjóðaratkvæðagreiðslan hæglega verið samhliða þingkosningunum vorið 2013. Við það vinnst margt:

1. Trygging fyrir góðri þátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslunni.
2. Kjósendur geta valið flokka og frambjóðendur til þings óháð afstöðu til stjórnarskrárbreytingarinnar.
3. Minni tilkostnaður þar sem tvennum kosningum er slegið saman.

Umræddur framgangsmáti kallar á að bæði þjóðin og nýtt þing staðfesti stjórnarskrárbreytinguna. Báðir fá því neitunarvald; þingið samkvæmt ákvæðum gildandi stjórnarskrár en þjóðin með nýmælinu í 114. gr. Jákvæðara er að segja að báðir fái tækifæri til að leggja blessun sína yfir stjórnarskrárbreytinguna.

Spyrja má hvað gerist ef þjóðin eða þingið hafnar stjórnarskránni nýju. Þá heldur sú gamla einfaldlega gildi sínu (sbr. 2. mgr. í umræddri 114. gr.) og málið er aftur komið á byrjunarreit – hvað vonandi yrði ekki.

Stjórnarskrármálið má ekki daga uppi einu sinni enn

Stjórnarskrá er í senn sáttmáli þjóðar við sjálfa sig en um leið erindisbréf hennar til stjórnvalda, þar með til Alþingis, um réttar lýðræðislegar leikreglur. Stjórnarskrá á því að vera sprottin frá þjóðinni.

Hér hefur verið reifað ferli þess að þjóðin eignist vandaða stjórnarskrá í sátt við sem flesta.