Atkvæðatölur og hlutfallstölur um niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október 2012 um stjórnarskrármálið hafa verið nokkuð á reiki enda hafa stjórnvöld birt fleiri en eina tilkynningu þar um. Sú sem landskjörstjórn birti eftir fund sinn 29. október 2012 mun vera rétt. Hér eru þær tölur að finna ásamt með hlutfallstölum sem reiknaðar eru með hefðbundnum hætti allra kosningaskýrslna.
[Leiðrétt kl. 12, 31. mars 2013 eftir ábendingar frá Benedikt Jóhannessyni. Auk þess er Hagstofan beðin afsökunar á smáskætingi um hana, sem nú er horfinn!]
Mjög er nú, fyrir þingkosningarnar 2013, til umræðu meðal nýrra framboða að slá sér saman undir einum listabókstaf til að standa betur að vígi við úthlutun jöfnunarsæta.
Fyrir fleiru en einu framboði í sama kjördæmi í nafni sömu stjórnmálasamtaka eru ekki mörg dæmi. Síðan 1959 hefur það alla vega aðeins gerst einu sinni. Það var 1983 þegar Framsóknarflokkurinn bauð upp á sérframboð, BB-lista, auk aðalllistans, B-lista, í Norðurlandskjördæmi vestra.
Hannibal Valdimarsson og félagar buðu fram lista í Reykjavík 1967 og vildu fá hann skráðan sem sérlista Alþýðubandalags; sem GG-lista. Fyrirsvarsmenn G-lista andmæltu. Yfirkjörstjórn fór að þeirra ósk og kallaði lista Hannibals „I-lista Utan flokka“. Hannibal kærði til landskjörstjórnar sem úrskurðaði honum í vil. Yfirkjörstjórn í Reykjavík hundsaði þann úrskurð, auglýsti listann sem I-lista og skrifaði jafnframt til dómsmálaráðuneytis í þá veru.
Landskjörstjórn hélt við sinn keip og úthlutaði Alþýðubandalagi uppbótarsætum að meðtöldum atkvæðum Hannibals. Það varð til þess að Alþýðubandalagsmaðurinn Steingrímur Pálsson varð uppbótarmaður.
Málið kom til kasta kjörbréfanefndar (bókun hennar hef ég ekki) og síðan Alþingis. Nú skiptu Allaballar auðvitað um skoðun og þeir ásamt Framsókn studdu kjörbréf fyrrgreinds Steingríms. Einn greiddi atkvæði á móti (Pétur Benediktsson) en aðrir sátu hjá. Athyglisvert er að hinn umdeildi Steingrímur greiddi atkvæði með sjálfum sér (að því er virðist skv. kosningaskýrslu Hagstofunnar). Hann var því dómari í eigin máli!
Þess má geta að eitt af því sem stjórnlagráð lagði til var að Alþingi úrskurði ekki sjálft hvort það sé löglega kjörið. En þessu hefur nú öllu verið kastað á haugana.
Í umræddum kosningum 1967 voru 12 utankjörfundaratkvæði í Rvík merkt GG. Yfirkjörstjórn var samkvæm sjálfri sér og úrskurðaði þau ógild en landskjörstjórn vísaði málinu til Alþingis sem tók ekki afstöðu enda breyttu þau engu.
Allt þetta sýnir og sannar enn og aftur að það þarf að stokka upp kosningalögin og m.a. gera landskjörstjórn hærra undir höfði. Í raun ættu yfirkjörstjórnir ekkert að vera annað en starfsstjórnir landskjörstjórnar og – að mati okkar sem sátum í stjórnlagaráði – á ekki Alþingi að úrskurða um eigið ágæti. Greinilegt er af afgreiðslu Alþingis 1967 á umræddu kjörbréfi að þar réð pólitík ferðinni.
Viðbót síðdegis 27. mars 2013:
Nú er “samkomulagið” komið fram; sjá http://www.althingi.is/altext/141/s/1367.html.
Eins og ég sagði í lok pistils míns hér neðar vonaði ég að þetta væri ekki alveg eins svart og sagt var í netmiðlum. Hin framlagða gerð er eilítið skárri. Í fyrsta lagi er þetta bráðbirgðaákvæði, í öðru lagi þarf ekki samþykki tveggja þinga og enn fremur virðist mega breyta stjskr. áfram upp á gamla mátann líka. En eitt er verra í hinni framlögðu tillögu: Það þarf 2/3 meirihluta á Alþingi, ekki bara 60% eins sögusagnir hermdu. Ég stend því við það að stjórnarskrárbreytingar verða með þessu lagi handan við dönsku öfgarnar.
Í skýrslu sinni, CDL-AD(2010)001, ON CONSTITUTIONAL AMENDMENT, tekur Feneyjarnefndin Danmörku sem dæmi um land þar sem einna erfiðast sé að breyta stjórnarskrá. Þar þarf samþykki tveggja þinga og kosningar á milli og síðan samþykki meirihluta kjósenda en þó minnst 40% þeirra sem eru á kjörskrá. Jafnframt nefna þeir Svíþjóð og Íslands sem dæmi um land þar sem auðvelt sé að breyta, þ.e.a.s. einfaldur meirihluti á tveimur þingum með kosningum á milli.
Nú, á hádegi 27. mars 2013, er sagt að „samkomulag“ sé á Alþingi um að fara úr einum öfgunum í aðrar, að taka upp danska fyrirkomulagið, en með því viðbótarskilyrði að það eigi líka að þurfa aukinn meirihluta á fyrra þinginu, 60% herma sumir.
Hvaða rannsókn skyldi nú hafa farið fram? Hvaða siðferðilegan rétt hefur þetta þing á lokadögum að binda komandi kynslóðir og gera þeim illmögulegt að komast út úr bráðabirgðastjórnarskránni frá 1944? Er verið að hafa þá að fífli sem mættu á þjóðfundinn 2010, þá sem buðu sig fram til stjórnlagaþings og tóku síðan sæti í stjórnlagaráði, og ekki síst þjóðina sem sagði skýrt álit sitt 20. október 2012?
Vita þingmenn hvað þeir eru að gera? Enn er von til að sögusagnirnar um „samkomulagið“ séu orðum auknar. Held í þá von, en bið samt alla að hafa varann á sér.
Stjórnarskrármálið fór glæsilega af stað á vorþinginu 2009 með frumvarpi um bindandi stjórnlagaþing og flutt var fyrir hönd þeirra þriggja flokka sem studdu þáverandi ríkisstjórn. Síðan tók við hrakfallaferli sem hófst strax þá um vorið með málþófi sem drap þetta frumvarp. Sögu stjórnarskrármálsins verður að skrá í smáatriðum því hún verður að vera þjóðinni lærdómsrík.
Grundvöllur þjóðfélagsins hefur verið mér hugleikinn allt frá unglingsárum. Því bauð ég mig fram til stjórnlagaþings haustið 2010, náði góðu kjöri og tók sæti í stjórnlagaráði. Þar reyndi ég, eins og við öllum sem þar sátum, að vinna vel og af heilindum. Ég hef helgað mig þessu máli í nær þrjú ár. En allt þetta virðist hafa verið unnið fyrir gíg.
Úr því sem komið er verð ég að viðurkenna að það skásta sem hægt er að gera nú er að Alþingi samþykki þá tvíþættu tillögu sem lögð hefur verið fram af þremur flokksformönnum – væntanlega fyrir hönd meirihluta þingmanna – um nýtt breytingarákvæði og þingsályktun um framhald málsins á næsta þingi.
Þessi sami meirihluti mun ekki samþykkja fyrirliggjandi stjórnarskrárfrumvarp í heild sinni. Tillaga þremenninganna er því eini vonarneistin um framhald, þótt daufur sé.
Ég kom því reyndar á framfæri í viðeigandi herbúðum að farinn yrði sá millivegur að samþykkja stjórnarskrárpakkann nú í heild en með því mikilvæga ákvæði til bráðbirgða að ný stjórnarskrá taki fyrst gildi eftir ár, t.d. á sjötíuára afmæli lýðveldisins. Breytingarákvæðið taki þó strax gildi, þ.e.a.s. ákvæðið um að héðan í frá fari stjórnarskrárbreytingar, sem Alþingi hefur samþykkt, rakleiðis í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Ég taldi þetta geta verið málamiðlun milli þeirra sem vilja umbæturnar afgreiddar nú og hinna sem vilja betra tóm. Á næsta vetri væru tök á að koma fram með lagfæringar þar sem stjórnarskráin væri í eins konar biðstöðu, yrði lagfæringa talin þörf. Slíkar breytingar yrði þá að bera undir þjóðina, sem mætti útfæra sem bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um nýja stjórnarskrá í heild sinni.
Meginkosturinn við þessa leið er að framhald er tryggt, nema þá að nýtt þing felldi allt strax í upphafi. En það gæti nýr þingmeirihluti ekki gert með þeim rökum að ekki sé tækifæri til að lagfæra eða bæta stjórnarskrána.
En ég hef engin viðbrögð fengið við þessari hugmynd; játa mig sigraðan og finnst skömminni skást að þingið samþykki tillögu þremenninganna.
Á fésbók og bloggi hafa verið á ferðinni villandi eða beinlínis rangar frásagnir af ákvæðum um úthlutun sæta þegar sömu stjórnmálasamtökin bjóða fram fleiri en einn lista í sama kjördæmi.
Slíkir listar samtaka sem fá listabókstafinn A yrðu þá merktir sem A, AA, AAA o.s.frv. T.d. hefur verið sagt: “atkvæði ganga bara í aðra áttina”, þ.e.a.s. gefið í skyn að listarnir hafi forgang að sætum samtakanna í þessari stafrófsröð.
Án þess að tekin sé afstaða til slíkra fjöllistaframboða er nauðsynlegt að ekki sé ruglað með leikreglurnar. Um þær má lesa í lögum um kosningar til Alþingis.
Kjarni málsins er sá að það eru allir listar jafn réttháir þegar kemur að úthlutun þingsæta.
Við úthlutun kjördæmissæta gildir einu hvort listi er í slagtogi með öðrum eða ekki, sjá 106. gr. laganna.
Þegar kemur að skiptingu jöfnunarsæta milli stjórnmálasamtaka (flokka) eru atkvæði allra lista sömu samtaka lögð saman og ræður summutalan því hvort samtökin komast yfir 5% þröskuldinn eða ekki og því hve mörg jöfnunarsæti koma í hlut samtakanna. Síðan þegar sætum hverra samtaka er deilt út til lista þeirra standa listar þeirra innan hvers kjördæmis jafnir að vígi, en að sjálfsögðu að teknu tilliti til þess að einhverjir þeirra kunna þegar að hafa hlotið kjördæmissæti.
Þetta má allt sjá í 107. gr. laganna.
[Birtist í Fréttablaðinu 19. febrúar 2013.]
Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis hefur lagt fram tillögur til breytinga á stjórnarskrárfrumvarpinu. Einna mikilvægasta nýjungin er breytt fyrirkomulag þingkosninga. Þetta ætti að þoka öllu stjórnarskrármálinu áfram til samkomulags með góðum vilja þingmanna.
Nýtt kosningakerfi
Meginþættir hinna nýju ákvæða eru þessir:
· Jafnt vægi atkvæða, eins og í upphaflega frumvarpinu. Kjósendur njóta þá allir sömu mannréttinda við kjörborðið öndvert við það sem nú er.
· Eitt eða fleiri kjördæmi. Hér er ekki lengur sett hámark við töluna átta. Kjördæmaskipan er alfarið hlutverk löggjafans með setningu kosningalaga.
· Eingöngu kjördæmalistar. Þar með er horfið frá því að bjóða upp á landslista eins og er í tillögum stjórnlagaráðs. Á móti kemur að sömu nöfn mega vera í boði á fleiri en einum kjördæmislista sama flokks.
· Persónukjör valkvætt. Það er ekki skylda að hafa alla lista óraðaða eins og er í reynd í frumvarpinu. Hver flokkur fyrir sig ákveður sjálfur hvort listar hans eru raðaðir eða óraðaðir.
· Þingsætum skal úthluta til flokka, lista og frambjóðenda og það í þessari röð. Ekki er lengur hætta á því að kjördæmi verði hlunnfarin um þingsæti.
Ávinningur
Breytingartillagan tekur á velflestri þeirri gagnrýni sem fram hefur komið á kosningaákvæðin í stjórnarskrárfrumvarpinu:
· Ákvæðin eru verulega einfölduð og um leið færð mun nær því kerfi sem tíðkast hefur. Framboð geta verið alfarið með sama hætti og nú og kjörseðlar verða áfram kunnuglegir.
· Aukið svigrúm við setningu kosningalaga. Með breytingunni fær löggjafinn aukið svigrúm við setningu kosningalaga en samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu. Hlutverk löggjafans verður viðamikið en hann fær líka góðan tíma, tvö ár, til að breyta kosningalögum.
· Staða kjördæmanna treyst. Með brottfalli landslista og skarpari ákvæðum um úthlutun þingsæta er brugðist við þeirri gagnrýni á upphaflega frumvarpið að þingsæti gætu hópast úr landsbyggðakjördæmum til höfuðborgarsvæðisins.
Þá sem óttast breytingar er hægt að róa. Flokkar geta boðið fram með nákvæmlega sama hætti og nú. Þeir halda sig þá við aðskilda kjördæmislista og bjóða fram raðaða lista, sem kjósendur mega að vísu breyta en hin gefna röðun mun væntanlega ráða mestu.
Hinir sem vilja horfa á landið sem heild og vilja gefa kjósendum valfrelsi, t.d. nýir flokkar eða grasrótarhreyfingar, hafa líka tækifæri. Þeir geta boðið fram sama fólkið í öllum kjördæmum og það á óröðuðum listum.
Feneyjarnefndin
Eins og alkunna er hefur svokölluð Feneyjanefnd nú gert athugasemdir við stjórnarskrárfrumvarpið. Í umsögn um ákvæðin um kosningar til Alþingis segir nefndin einkum þetta, ásamt athugasemdum greinarhöfundar:
· Nefndin fagnar jöfnu vægi atkvæða, grundvallarforsendu lýðræðis (málsgr. 69).
· Hún hefur vissar áhyggjur af því að með persónukjöri sé dregið úr því hlutverki flokkanna að velja fólk til forystu (73).
o Persónukjör er virkt á öðrum Norðurlöndum nema Noregi. Er einhver foringjakreppa í þessum löndum?
o Með fyrrgreindri breytingu á frumvarpinu er hverjum flokki í sjálfsvald sett hvaða valdi hann vill halda og hvað framselja til kjósenda. Áhyggjurnar ættu því að vera úr sögunni.
· Nefndin virðist ekki skilja ákvæði í frumvarpinu um að tryggja megi kjördæmum lágmarkstölu sæta þrátt fyrir tilvist landslista (71).
o Með breytingartillögunum er þetta vandamál úr sögunni.
· Nefndin telur sambland flokkslistakjörs og persónukjörs flókið viðfangsefni sem sé skilið eftir fyrir kosningalög (74).
o Aftur má minna á að nákvæmleg sama er uppi á teningnum í fyrrgreindum grannlöndum og víðar.
o Vitaskuld væri einfaldara að hafa annað hvort hreint listakjör eða hreint persónukjör, en almennur vilji virðist vera til að fara hina blönduðu leið. Á þessu er nánar tekið með breytingartillögunni.
· Nefndin bendir á að þröskuldur sé enginn og virðist hafa áhyggjur af smáflokkakraðaki sem torveldi myndun ríkisstjórna og auki baktjaldamakk á þingi (75).
o Spyrja má hvort myndun ríkisstjórna og baktjaldamakk séu ekki þegar þekkt vandamál!
o En vissulega kemur til greina að hafa þröskuld. Nú getur listi náð manni á þing jafnvel út 1% af landsfylgi eða svo. Viðfangsefnið er því þekkt og kynni Feneyjanefndin efalaust að geta velt vöngum yfir núverandi fyrirkomulagi.
o Á hinn bóginn vekur Feneyjanefndin líka athygli á því að einstaklingar geti aðeins boðið sig fram á listum (70). Þetta sýnir að nefndin er eitthvað tvístígandi í þessu þröskuldsmáli.
o Allt um það ætti Alþingi að íhuga setningu lágmarksskilyrða þannig að flokkur þurfi að hafa fylgi sem nægi fyrir tveimur eða þremur þingmönnum hið minnsta til eiga tilkall til þingsæta.
· Nefndin virðist hugsi yfir því að löggjafinn fái mikið vald til að setja kosningalög. Fyrsta þing eftir gildistöku nýrrar stjórnarskrár setji þau lög sem síðan verði aðeins breytt með 2/3 atkvæða á þingi. (Sjá mgr. 76 og 77.)
o Fyrst er því til að svara að það er mjög á reiki hvað er í stjórnaskrá og hvað í kosningalögum í þessum efnum. Ákvæðin í frumvarpinu eru í meðalhófi hvað þetta varðar.
o Hitt er rétt að ákvæðin um setningu kosningalaga orka tvímælis. Stjórnlagaráð tók þetta orðrétt upp úr gildandi stjórnarskrá. Gagnrýni Feneyjanefndarinnar á því jafnframt við um hana.
o Alþingi ætti að íhuga að fella þetta sérákvæði niður.
· Í lokinn segir Feneyjanefndin kosningaákvæðin vera mjög flókin (78).
o Mat á slíku er alltaf huglægt. Kosningakerfi eru hvergi einföld. Viðfangsefnið er í eðli sínu flókið. En á hinn bóginn má fullyrða að með fyrirliggjandi breytingartillögum er búið að einfalda hina upphaflegu gerð frumvarpsins verulega.
Með breytingartillögum meiri hluta skipulags- og eftirlitsnefndar Alþingis er tekið á flestu í umsögn Feneyjanefndarinnar um kosningaákvæðin. Eftir situr hvort setja eigi lágmarksþröskuld og hvort krefjast eigi aukins meiri hluta á Alþingi við framtíðarbreytingu á kosningalögum.
Áfram veginn
Nú þarf að halda áfram í samkomulagsátt í stjórnarskrármálinu og freista þess að finna sem stærstan samnefnara innan þess ramma sem markaður var með afgerandi úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október s.l.
Fyrirliggjandi hugmyndir um kosningaákvæði stjórnarkrárinnar ættu að geta verið stór hluti slíkrar málamiðlunar.
Erindi sent til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis
um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands (þskj. nr. 3, 140. lþ.)
Undirritaður leyfir sér enn á ný að rita stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til að bregðast við gagnrýni á 39. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins en setur sem kunnugt er ramma um fyrirkomulag kosninga til Alþingis. Í þetta sinn verður fjallað um tvær ábendingar sem fram hafa komið opinberlega frá Indriða H. Indriðasyni stjórnmálafræðingi um þessi ákvæði. Það er álit undirritaðs að athugasemdirnar séu báðar það villandi að þeim verði að svara.
Voru ráð erlendra fræðimanna hunsuð?
Á málþingi þriggja íslenskra háskóla um tillögur stjórnlagaráðs hinn 9. nóvember s.l. vitnaði Indriði í „nýlega … athugun á meðal stjórnmálafræðinga víða um heim sem sérhæfa sig í kosningakerfum hvaða kosningakerfi þeir álitu vera best.“Síðan spyr hann: „Hvaða rök voru færð fyrir því að þetta kerfi hentaði ekki á Íslandi?“ [1]
Horfum fyrst á tilefni og innhald þeirrar fræðigreinar sem Indriði vísar til. Tilgangurinn með þeirri rannsókn sem greinin fjallar um var að fá álit kosningafræðinga á því hvað telja mætti bestu kosningakerfin. Greinarhöfundar tíndu til félaga í amerísku, bresku og einu alþjóðlegu félagi kosningafræðinga.[2] Upphaflegi listinn innihélt 731 nöfn. Eftir ýmsar hreingerningar á listanum voru eftir 547 sem fengu senda spurningalista, en aðeins 170 eða tæpur þriðjungur svaraði. Sérstaklega er bent á að fræðingar utan hins enskumælandi heims voru mikið til utangarðs. Þetta er etv. kjarni málsins þegar kemur að því að meta niðurstöðurnar og það hvort þær gagnist okkur hér á landi sem tilheyrum allt öðrum menningarheimi í þessum efnum.
Hvað liggur nefnilega engilsaxneskum kosningafræðingum á hjarta? Þeir búa yfirleitt við fyrirkomulag einmenningskjördæma (skammstafað með SMP í greininni) sem margir vilja fá breytt í átt til listaframboða og hlutfallskosninga. Hvaða kosningakerfi önnur hafa fræðingarnir þá í huga? Það eru einkum þau kerfi sem reynd hafa verið í þeirra menningarheimi en það er einstaklingskjör með framfæranlegum atkvæðum (STV) eins og notað er á Írlandi og víðar (og í kosningunni til stjórnlagaþings 2010) auk kerfis tveggja atkvæða (sem þeir skammstafa með MMP) sem á uppruna sinn í Þýskalandi en hefur verið innfært í hinum enskumælandi heimi, t.d. á Nýja Sjálandi. Er þá nokkur furða að meðal þátttakenda í könnuninni fengu þessi tvö kerfi hæstu einkunn ásamt með þeirri lausn að breyta engu? MMP var í efsta sæti, næst kom írska kerfið, STV, þá listakjör með opnum, þ.e.a.s. óröðuðum listum, og í þriðja sæti kerfi engilsaxanna, SMP? [3]
Athyglisvert er að það kerfi, sem má segja að sé sameiginlegt Norðurlöndunum (utan Finnlands og Færeyja), þ.e.a.s. listakjör í kjördæmum með landskjörsívafi í formi jöfnunarsæta, var ekki í boði í þessari könnun. Kosningakerfi stjórnarskrárfrumvarpsins, svo og allt okkar kosningafyrirkomulag a.m.k. síðan 1959, er af þessum rótum sprotið.
Þau tvö kerfi sem fræðingarnir töldu áhugaverðust, það þýska og það írska, voru bæði rædd í stjórnlagaráði. Írska kerfið í sinni hreinu mynd – og við það virðist miðað í margumræddri könnun þegar talað er um STV – þótti víkja um of frá okkar fyrirkomulagi og hefðum. Í því eru einstaklingar í framboði, ekki flokkslistar. Það þýðir m.a. að einungis er hægt að kjósa með persónukjöri; ekki er unnt að lýsa yfir stuðningi við lista eða flokka eina sér. Þetta þótti stjórnlagaráði geta veikt flokkana verulega, yrði því komið á í einu vetfangi hér á landi. Engu að síður var haft í huga þegar ramminn um kosningakerfið í tillögu stjórnlagaráðs var saminn að rúm væri í kosningalögum fyrir útfærslu með STV, en um leið haldi merking við flokka gildi sínu.
Með sama hætti þótti þýska kerfið ekki henta okkur. Í því hafa kjósendur tvö atkvæði, annað til að velja frambjóðanda í einmenningskjördæmi og hitt til að merkja við landslista. Landslistaatkvæðin ein ráða því aftur á móti hvernig þingsæti í heild skiptast á milli flokkanna. Þeir sem ná kjöri í einmenningskjördæmunum hafa forgang að (lands)sætum viðkomandi flokks. Ekki þarf að vera samræmi í notkun kjósandans á hinum tveimur atkvæðum hans. Hann getur í einmenningskjörinu valið frambjóðanda úr flokki A en kosið landslista flokks B. Þannig getur kjósandinn haft áhrif á það hver mannar eitt sæta A-flokksins en samt veitt flokki B fullan stuðning. Með þessum hætti fá slíkir „flokkaflakkarar“ í raun meira vægi en hinir flokkshollu. Þetta er vart til eftirbreytni enda hefur útfærsla þýska kerfisins, t.d. í Austur-Evrópu, iðulega tekið mið af þessum galla.
Það er niðurstaða undirritaðs að margumrædd könnun á viðhorfum hins engilsaxneska kosningafræðaheims hafi takmarkað gildi fyrir okkur. Á hinn bóginn er kosningakerfi það sem stjórnlagaráðs leggur til síður en svo í mótsögn við álit þessara fræðinga. Þannig vilja þeir hlutfallslega rétt uppgjör á milli flokka, hvort sem það fæst með þýska MMP-kerfinu eða írska STV-kerfinu. Þetta skilyrði er uppfyllt til hins ítrasta í þeim ramma sem tillögur stjórnlagaráðs setja um kosningalög. Hlutfallslegur jöfnuður milli flokka er aftur á móti ekki að fullu tryggður í gildandi stjórnarskrá þar sem jöfnunarsætin ein gegna þessu hlutverki, en þau eru einungis 9 af 63 þingsætum alls. Ef þrír nýjir flokkar komast rétt naumlega yfir 5%-þröskuldinn hljóta þeir væntanlega öll jöfnunarsætin. Þá eru engin sæti eftir til að jafna á milli hefðbundnu flokkanna fjögurra.
Þá vilja fræðingarnir einhvers konar bland kjördæmiskjörs og landskjörs, sbr. áhuga þeirra á þýska kerfinu. Nákvæmlega það felst í tillögu ráðsins, og einnig með þeirri breytingu sem meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis leggur tilþó með öðrum hætti sé.[4]
Að lokum skal vakin athygli á því að fræðingarnir margnefndu setja listakjör með opnum listum í þriðja sæti óskalista síns. Þá er átt við fyrirkomulag þar sem kjósendur fá alfarið – eða a.m.k. í afgerandi mæli – ráðið því hverjir skipa þingsæti listanna. Fræðingarnir setja lista með persónukjöri ofar því kerfi þar sem listar eru „lokaðir“, þ.e.a.s. þar sem litlu sem engu verður breytt um mannval, eins og reyndin er í gildandi kosningalögum hérlendis. Þarna eru þeir einnig sammála stjórnlagaráði.
Að þessu sögðu verður ekki séð að spurning Indriða „Hvaða rök voru færð fyrir því að þetta kerfi [MMP, það þýska] hentaði ekki á Íslandi?“ eigi við með hliðsjón af okkar aðstæður. En að svo miklu leyti hún sem snertir okkur þá eru tillögur stjórnlagaráðs, með eða án breytinga meiri hluta þingnefndarinnar, fyllilega í samræmi við niðurstöður kosningafræðinganna umræddu.
Kaupa kjósendur köttinn í sekknum með persónukjöri?
Einn grunnþátta í tillögu stjórnlagaráðs er að kjósendur fái að velja sér þingmenn í persónukjöri. Það þýðir ekki að frambjóðendur bjóði sig fram sem einstaklingar heldur skulu þeir vera á listum flokka eða einhverra samtaka, stórra eða smárra. Flokkunum er því sem og hingað til í sjálfsvald sett hvernig þeir velja á listana þá einstaklinga sem standa kjósendum til boða. Jafnframt er kjósendum heimilt að merkja við lista eina sér. Þegar að uppgjöri kosninganna kemur skal fyrst fundið út samanlagt fylgi frambjóðenda hvers lista auk listaatkvæðanna sjálfra. Þetta er þá heildarfylgi hvers lista sem síðan er lagt saman til að finna heildarfylgi hvers flokks. Á grundvelli slíks heildarfylgis flokkanna er sætunum skipt hlutfallslega á milli þeirra. Persónukjörið hefur einungis áhrif þegar kemur að því að manna sæti hvers flokks eða lista. Að þessu leyti er persónukjörið sett skör lægra en flokkskjörið í tillögum ráðsins. Svo er víðast hvar þar sem persónukjör er viðhaft, þ.e.a.s. fyrst er sætum úthlutað eftir flokksfylgi og síðan eftir persónufylgi. Þetta er tilfellið í Finnlandi, Færeyjum, Svíþjóð, Danmörk, Hollandi svo að nærtæk dæmi séu tekin. En ekki í Írlandi: Þar er flokksfylgið aldrei talið!
Það er því grundvallaratriði í tillögum stjórnlagaráðs að forgangsröðunin við úthlutun þingsæta sé þessi:
1. Hver flokkur fái þingsæti í sem fyllstu samræmi við heildarfylgi á landinu öllu.
2. Þingsæti hvers flokks deilist út til frambjóðenda hans eftir persónufylgi.
Með þeirri breytingu sem meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis leggur til er skotið inn á milli þessara forgangsatriða því að hver listi skuli hljóta sæti í samræmi við atkvæðastyrk. Um leið er enn frekar dregið úr vægi persónukjörsins með því að bjóða má fram raðaða lista ef flokkur svo kýs.
Indriði H. Indriðason gerir hina óhjákvæmilegu mótsögn milli áhrifa flokksfylgis og persónufylgis að umkvörtunarefninu í erindi til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga.[5] Í þessu skyni býr hann til afkáralegt og óraunhæft dæmi.
Auðvelt er að finna hnökra og mótsagnir á öllum kosningalögum og gera þau hlægileg með ýktum dæmum. Þetta er vinsæll leikur sem margir gagnrýnendur kosningatillagna stjórnlagaráðs ástunda. En vita menn t.d. að gildandi kosningalög eru með þeim ágalla að listi getur misst sæti við að bæta við sig atkvæðum? Það er meira að segja hægt að benda á raunveruleg dæmi úr liðnum kosningum.[6] Þetta sama fyrirbæri stingur upp kollinum í mörgum kosningakerfum. Svo hefur t.d. verið í ákvæðum um kosningar til þýska sambandsþingsins allt frá 1953 eða í sextíu ár. Í kosningunum 2007 sá einn flokkanna (CDU) sér leik á borði og nýtti sér fyrirbærið og hvatti kjósendur í einu kjördæmanna að halda sig heima. Og viti menn, flokkurinn græddi á því eitt þingsæti.[7] Þá var þýska stjórnlagadómstólnum nóg boðið og dæmdi hann kosningalögin stjórnskrárbrot. En þar við situr sex árum síðar og sambandsþingskosning framundan síðar á þessu ári!
Indriði lýsir dæmi sínu þannig: „Annað atriði sem ekki hefur verið skoðað í tengslum við persónukjör er að kjósendur geta ekki alltaf séð fyrir hvaða áhrif atkvæði þeirra hefur. Þetta er best skýrt með einföldu dæmi þar sem einungis einn þingmaður er kjörinn. Gefum okkur að það sé tveir flokkar: Hægri og Vinstri. Til viðbótar stefnu í efnahagsmálum er ágreiningur um Evrópumál. Segjum að tíu kjósendur vilji alls ekki ganga í Evrópusambandið – en þeir eru líka vinstrisinnaðir. Þannig vilja þeir helst frambjóðanda sem er Evrópuandstæðingur og vinstrimaður, næstskásti kosturinn er hægrisinnaður Evrópuandstæðingur og síðan koma vinstrisinnaðir Evrópusinnar og loks hægrisinnaðir Evrópusinnar. Segjum að hvor flokkur um sig stillir upp sex frambjóðendum. Allir frambjóðendur hægri flokksins eru Evrópuandstæðingar. Frambjóðendur vinstri flokksins skiptast hinsvegar jafnt í frambjóðendur sem eru Evrópuandstæðingur og Evrópusinnar.“
Að slepptum kjósendunum tíu sem eiga eftir að gera upp hug sinn gerir Indriði ráð fyrir að atkvæði hafi fallið þannig í hreinu persónukjöri:
|
|
Vinstri |
|
Hægri |
|
|
|
|
|
|
Atkv. |
Frambjóðandi |
Atkv. |
Frambjóðandi |
|
|
|
|
|
|
|
Evrópusinni |
15 |
Evrópuandstæðingur |
|
100 |
Evrópusinni |
15 |
Evrópuandstæðingur |
|
|
Evrópusinni |
15 |
Evrópuandstæðingur |
|
|
Evrópuandstæðingur |
15 |
Evrópuandstæðingur |
|
|
Evrópuandstæðingur |
15 |
Evrópuandstæðingur |
|
|
Evrópuandstæðingur |
20 |
Evrópuandstæðingur |
|
|
|
|
|
|
100 |
Atkvæði flokks |
95 |
Atkvæði flokks |
Nú snýr Indriði sér að kjósendunum tíu sem hann segir vera í senn vinstrisinnaða og evrópuandstæðinga og um leið fylgismenn 5. frambjóðandans á lista Vinstri. Hvað gerist þá? Vinstri-flokkurinn er með meira heildarfylgi en Hægri-flokkurinn og fær því sætið sem fer þá vitaskuld til vinsælasta frambjóðanda hans sem er sá í 2. sæti listans, en hann er óvart eindreginn evrópusinni. Þar með keyptu hinir tíu köttinn í sekknum. Hefðu þeir aftur á móti brotið odd af oflæti sínu og kosið til hægri hefðu sá flokkur fengið þingsætið og hinir tíu getað valið úr hópi 6 evrópuandstæðinga og ráðið því hver þeirra komist á þing.
Þetta dæmi notar Indriði til að draga í efa ágæti persónukjörs þegar hann segir: „Það er svolítið öfugsnúið – persónukjörinu er ætlað að auka val kjósenda um frambjóðendur en það getur leitt til ósanngjarnar niðurstöðu ef frambjóðendur skipta virkilega máli.“ Er þetta svona einfalt?
Hversu líklegt er að fylgi skiptist með þessum furðulega hætti sem er í dæminu? Að einn af sex frambjóðendum þeirra vinstri hljóti öll atkvæði listans (að gleymdum atkvæðum hinna tíu villuráfandi) en hjá þeim til hægri séu allir frambjóðendur ámóta vinsælir? Og ef svo væri, er þá líklegt að hinir tíu hefðu ekki haft veður af því hve vinsæll evrópusinninn í öðru sæti vinstralistans væri og því alvarlega íhugað að Hægri-flokkinn?
En hvað gerðist í dæminu ef ekkert væri persónukjörið? Þá færi þingsætið til efsta manns á þeim lista sem meira fær fylgið. Ef kjósendurnir tíu kjósa til vinstri í samræmi við meginskoðun sína fá þeir efsta manninn á vinstri listanum sem óvart er harður evrópusinni en jafnframt svo óvinsæll að enginn vill hann! Kjósi þeir til hægri fengju þeir þann sem þar er efstur, sem er að vísu að þeim að skapi sem evrópuandstæðingur en að öðru leyti ekki. Er þeir betur settir en í persónukjörinu?
Breytum nú dæminu örlítið og látum þann í efsta sæti Hægri-flokksins vera evrópusinnaðan. (Þeir eru til!). Mótsögnin milli flokks- og persónukjörs, sem Indriði hampar, er áfram ef kosið er hreinu persónukjöri eins og hann gengur út frá. En hvað gerðist nú ef ekkert væri persónukjörið? Þá fengju tíumenningarnir yfir sig evrópusinnaðan þingmann hvernig svo sem þeir kjósa; hvort þeir kjósa til hægri eða vinstri eða skila auðu: Alltaf fá þeir yfir sig evrópusinna. Er það óskakerfið sem við viljum heldur?
Þetta dæmi og tilbrigði þess undirstrikar auðvitað einungis það sem áður segir að öll kosningakerfi má gera hlægileg með afkáralegum dæmum.
Engu að síður er dæmið áhugavert, ekki síst fyrir kjósendur í löndum eins og t.d. Færeyjum, Finnlandi, Svíþjóð, Danmörk og Hollandi. Í fyrstu tveim löndunum er fyrirkomulagið nákvæmlega eins og Indriði gengur út frá, að kjósandinn fari með einn kross sem í fyrsta lagi er til stuðnings við lista og síðan innan hans til stuðnings frambjóðanda. Skoðun á úrslitum t.d. í síðustu kosningum til finnska þingsins sýnir að það er af og frá að dæmi eins það hjá Indriða sé raunhæft. Stjórnlagaráð mælir ekki fyrir um slíkt einskrossafyrirkomulag, það er meira að segja vart leyfilegt innan rammans í tillögum ráðsins.[8] Þar koma margar aðrar og betri útfærslur til álita. Til dæmis gæti margt farið öðru vísi í dæmi Indriða ef kosið væri með forgangsröðunarðferð (STV) sem rúmast innan tillagna ráðsins eftir vissa aðlögun aðferðarinnar að listakjöri. Þennan möguleika nefnir Indriði að vísu í erindi sínu til þingnefndarinnar, en innan sviga. Og áheyrendur á málþinginu fyrrnefnda voru ekki upplýstir um þennan möguleika.
Niðurstaða undirritaðs er sú að dæmi Indriða sanni svo sem ekki neitt, alla vega ekkert sem stjórnlagaráð vissi ekki um. Gjalda ber varhug við að láta öfgakennd dæmi villa sér sýn. Hitt er aftur á móti rétt að það dregur úr gildi og marktækni persónukjörs að atkvæði greitt frambjóðendum teljist fyrst til lista þeirra. En við því má bregðast í útfærslu innan ramma kosningalaga. STV-aðferðin kemst næst að tryggja að saman fari að flokkarnir fái sín sæti og kjósendur sína frambjóðendur. En fleiri aðferðir komast nærri þessu markmiði, aðrar en sú einfalda leið að láta kjósendur fá aðeins einn kross eins og er í Finnlandi og víðar.
[1] Bowler, Shaun, David M. Farrell, and Robin T. Pettitt. 2005. “Expert Opinion on
Electoral Systems: So Which Electoral System is ‘Best’?” Journal of Elections,
Public Opinion and Parties 15 (1): 3–19. Sjá vefsíðuna http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/13689880500064544.
[2] Þetta eru eftirtalin félög og hópur: 1) The Electoral Systems and
Representation section of the American Political Science Association, 2) the Comparative
Representation and Electoral Systems Research Committee of the International
Political Science Association, og 3) the Elections, Public Opinion and Parties specialist
group of the British Political Studies Association.
[3] Á umræddri grein þeirra Bowlers og félaga er sé alvarlegi galli að hugtök eru lítt eða ekki skilgreind sem verður óhjákvæmilega til að rýra mjög gagnsemi og um leið vægi greinarinnar. Þannig er óskakerfi fræðimanna, MMP, einungis tilgreint sem „mixed-member proportional“-kerfi. Því verður að leita annað til að fá skilgreininguna á hreint. Fanga var leitað í grundvallarhandbók um kosningakerfi, Electoral System Design: The New International IDEA Handbook, International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2005, Reprinted 2008; sjá http://www.idea.int/publications/esd/upload/ESD_Handb_low.pdf. Þar er skilgreining sem er heimfærð á þýska kerfið og lýst er síðar í meginmáli þessa erindis.
[5] Alþingi, erindi nr. 1028 við 415. mál á 141. löggjafarþingi, komudagur 13.12.2012. Sjá http://www.althingi.is/pdf/umsogn.php4?lthing=141&malnr=415&dbnr=1028&nefnd=se.
[Birtist í Fréttablaðinu 7. febrúar 2013.]
Í umræðu um stjórnarskrárfrumvarpið er því iðulega haldið fram að rannsóknir sýni að hætta geti verið á meiri spillingu með auknu vægi persónukjörs. Þetta endurspeglast m.a. í Kögunarhólspistli hér í blaðinu 26. janúar sl. undir þeirri afdráttarlausu millifyrirsögn „Meiri spilling”.
Eru þetta einhlítar niðurstöður og traustar rannsóknir? Að mati undirritaðs er svarið nei. Þvert á móti benda vandaðar rannsóknir fremur til þess að þar sem er persónukjör sé spilling minni en ella, þvert á fullyrðingar hér innanlands. Þetta er rökstutt í erindi til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis sem finna má á vefsíðunni http://thorkellhelgason.is/?p=1844 en niðurstaðan er reifuð í þessari blaðagrein.
Hæpin tölfræði
Í fræðimannaumræðunni er einkum vísað í grein eftir stjórnmálafræðingana Eric C.C. Chang og Miriam A. Golden með heitinu „Electoral Systems, District Magnitude and Corruption” til sönnunar fullyrðingunni um samhengi persónukjörs. Í upphafi greinarinnar viðurkenna höfundar að vísu að fyrri rannsóknir hafi bent til þess að þessu sé öfugt farið, að saman fari spilling og raðaðir listar, þ.e.a.s. án persónukjörs. En umrædda fræðimenn fýsir að komast að hinu gagnstæða, þ.e.a.s. að þeirri niðurstöðu sem hampað er hérlendis. Til þess beita þeir tölfræði á safn rúmlega fjörutíu meintra lýðræðisríkja. Mælikvarði á spillingu sem þeir nota er frá samtökunum Transparency International. Hann er ekki einskorðaður við spillingu í stjórnmálum einum heldur líka og ekki síður í viðskiptalífinu, en skárri alþjóðlegan mælikvarða finna þeir ekki. Því má skjóta inn í að spilling á Íslandi var á þessum sama mælikvarða talin ein hin minnsta í heimi allt fram að hruni, á góðu árunum svokölluðu!
Tölfræðin hjá Chang og Golden er bágborin enda eru örfá tilfelli í hverjum hópi umræddra ríkja þegar búið er að skipta þeim eftir stigi persónukjörs og flokka síðan eftir kjördæmastærð. En sé greinin engu að síður tekin alvarlega getur hún engan veginn talist sönnun þeirrar fullyrðingar að persónukjör bjóði upp á spillingu.
Niðurstaðan er öndverð: Að það sé minni spilling þar sem saman fer persónukjör en þar sem listar eru raðaðir og lítt breytanlegir, a.m.k. svo lengi sem kjördæmi eru skaplegrar stærðar.
Bitastæðari fræðimennska
Sænski hagfræðinginn Torsten Persson og ítalskur kollegi hans, Guido Tabellini, hafa gert mun vandaðri greiningu á fyrirbærinu spilling og persónukjör en fyrrgreindir Cheng og Golden. Þetta kemur fram í bók þeirra The Economic Effects of Constitutions (MIT-Press, 2005). Hagfræðingarnir hafa fleiri ríki undir og gera ítarlegri greinarmun á ríkjunum eftir lýðræðislegum þroska þeirra.
Þeir Persson og Tabellini komast að þeirri meginniðurstöðu að þar sem kjósendur velja einstaklinga sé spilling minni en þar sem þeir merkja við lokaða flokkslista. Þeir tala meira að segja um fimmtungi minni spillingu þar sem allir þingmenn eru valdir persónukjöri í samanburði við hinar öfgarnar, allir valdir af lokuðum listum. Þorvaldur Gylfason fer ítarlega yfir niðurstöður Perssons og Tabellinis í nýlegu Dv-bloggi.
Persónukjör í hófi
Upprunalegar tillögur stjórnlagaráðs um persónukjör fela í sér að allir listar skuli vera óraðaðir í raun, þ.e.a.s. alfarið persónukjör. Þetta hefur sætt gagnrýni fyrir það að of langt sé gengið. Nú hefur meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis brugðist við og lagt til að farið verði hægar í sakirnar. Meginbreyting nefndarinnar er sú að flokkarnir geti sjálfir ákveðið hvort listar þeirra teljist raðaðir eða óraðaðir. Þannig geta flokkar sem vilja treysta á eigin prófkjör haldið sig við raðaða lista um leið og aðrir flokkar kunna að leyfa kjósendum sínum að velja frambjóðendur af hlaðborði í kjörklefanum. Svipað valfrelsi hefur verið í Danmörku í rúman aldarfjórðung.
Fyrst voru flestir listar raðaðir en nú hefur þetta snúist við. Breytingartillagan ætti að geta orðið til sátta og ber að fagna henni þó ekki væri nema af þeirri ástæðu.
Hver dæmir?
Umsagnir fræðimanna geta vissulega leitt til endurbóta á stjórnarskrárfrumvarpinu. En fræðimenn mega ekki vera með einhliða hræðsluáróður þar sem máli virðist í sumum tilvikum mjög vera hallað.
Allt orkar tvímælis þá er gert er, líka það að innleiða virkt persónukjör. En hverjir eru þess umkomnir að segja hvað sé þjóðinni fyrir bestu? Eru það fræðimenn eða fólkið sjálft og kjörnir fulltrúar þess? Er það fræðimanna að hafa vit fyrir 78% íslenskra kjósenda, þeim sem tóku afstöðu í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október sl. og lýstu yfir stuðningi við þá nýbreytni að fá að velja sér þingmenn við kjörborðið?
Erindi til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands (þskj. nr. 3, 140. lþ.).
Í umræðu um 39. gr. í stjórnarskrárfrumvarpinu er því iðulega haldið fram að rannsóknir sýni að hætta geti verið á meiri spillingu með auknu vægi persónukjörs. Þetta hefur endurspeglast í erindum til þingnefndarinnar, nefndarálitum og umræðum á Alþingi og hefur þá hver eftir öðrum.
Eru þetta einhlítar niðurstöður og traustar rannsóknir? Að mati undirritaðs er svarið nei. Þvert á móti benda vandaðar rannsóknir fremur til þess að þar sem er persónukjör sé spilling minni en ella, þvert á fullyrðingar hér innan lands.
Chang og Golden
Í fræðimannaumræðunni er einkum vísað í grein eftir stjórnmálafræðingana Eric C.C. Chang og Miriam A. Golden með heitinu „Electoral Systems, District Magnitude and Corruption“ til sönnunar fullyrðingunni um samhengi persónukjörs (sjá https://www.msu.edu/~echang/Research/Chang_Golden_2007BJPS.pdf).
Í samantekt Chang og Golden segir í lauslegri þýðingu: „Fyrri rannsóknir hafa bent til þess að þar sem kosið er hlutfallskosningu með röðuðum listum virðist spilling meiri en þar sem listarnir eru óraðaðir og þingmenn valdir af listum með persónukjöri. Við sýnum hins vegar fram á að svo er ekki ef jafnframt er tekið tillit til stærðar kjördæma.“
Athyglisvert er að hér er sagt berum orðum að fyrri rannsóknir hafi bent til þess saman fari spilling og raðaðir listar, þ.e.a.s. þar sem persónukjör er ekki viðhaft. Þetta er öndvert við það sem fullyrt hefur verið hérlendis. En þá Chang og Golden fýsir að komast að hinu gagnstæða. Til þess beita þeir tölfræði á safn rúmlega fjörtíu meintra lýðræðisríkja og flokka þau síðan eftir fyrrgreindum kosningaauðkennum. Mælikvarðinn á spillingu sem þeir nota er frá samtökunum Transparency International. Hann er ekki einskorðaður við spillingu í stjórnmálum einum heldur líka og ekki síður í viðskiptalífinu, en skárri alþjóðlegan mælikvarða finna þeir ekki.
Tölfræðin í greininni er bágborin enda eru örfá tilfelli í hverjum hópi umræddra ríkja þegar búið er að skipta þeim eftir stigi persónukjörs og flokka síðan eftir kjördæmastærð.
Í fyrstu er niðurstaðan sú að spilling sé að vísu minni – ekki meiri – þar sem kosið er persónukjöri en í hinum ríkjunum þar sem framboðslistar eru raðaðir eða lokaðir, enda sé meðalstærð kjördæma 50 sæti eða fleiri. Svo stór kjördæmi eru óvíða og t.d. ekki hér á Íslandi. Þá grípa fræðimennirnir til þess vinsæla ráðs að segja að nokkur lönd í gagnasafninu séu jaðartilvik („outliers“). Fjórum ríkjum er því sleppt og þá segjast þeir fá þá niðurstöðu að persónukjör og spilling tengist óheillaböndum svo lengi sem kjördæmastærð er yfir 15 sætum að meðaltali. En því miður fyrir fræðingana er þessu öfugt farið ef kjördæmin eru að meðaltali minni. Við hér ættum því að sleppa fyrir horn ef taka á mark á niðurstöðunni! Hér eru að meðaltali með 10,5 sæti í hverju kjördæmi í núverandi kjördæmaskipan.
Persson og Tabellini
Sænski hagfræðinginn Torsten Persson og ítalskur kollegi hans Guido Tabellini hafa gert mun vandaðri greiningu á fyrirbærinu spilling og persónukjör en fyrrgreindir Cheng og Golden. Þetta kemur fram í bók þeirra The Economic Effects of Constitutions (MIT-Press, 2005; sjá líka http://www.people.fas.harvard.edu/~iversen/PDFfiles/Persson%26Tabellini2003.pdf ) Hagfræðingarnir hafa fleiri ríki undir með því að bæta m.a. við ríkjum þar sem tíðkast einmenningskjör, sem eru ekki síst hin engilsaxnesku. Þá gera þeir greinarmun á ríkjunum eftir lýðræðislegum þroska en þeir fyrrnefndu gera það ekki í sama mæli.
Persson og Tabellini komast að þeirri meginniðurstöðu að þar sem kjósendur velja einstaklinga sé spilling minni en þar sem merkt er við lokaða flokkslista. Þeir tala meira að segja um fimmtungi minni spillingu þar sem allir þingmenn eru valdir persónukjöri í samburð við hinar öfgarnar, allir valdir af lokuðum listum. Um leið sé spilling minni ef kjördæmi eru fremur stór en lítil, en þá er látið liggja á milli hluta hvort listar séu raðaðir (lokaðir) eða óraðaðir (opnir); sjá kafla 7.2.1. Þessi seinni niðurstaða virðist í fyrstu sýn vera í mótsögn við niðurstöðu fyrrnefndu greinarinnar en er ekki endilega svo. Engu að síður sýnir þetta ósamræmi hvaða hættur geta falist í því að beita vafasamri tölfræði á viðfangsefni af þessu tagi.
Athyglisvert er að það fyrirkomulag persónuvals og kjördæmaskipunar sem þeir Persson og Tabellini telja líklegast til varnar gegn spillingu er fyllilega í samræmi við ákvæði stjórnarskrárfrumvarpsins. Gildir þá einu hvort frv. er óbreytt eða með þeirri breytingu á 39. gr. sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar leggur til. Í báðum gerðum frv. er mælt fyrir um persónukjör – sem er þó á vissan hátt valkvætt samkvæmt breytingartillögunni. Jafnframt er löggjafanum heimilað að ákveða stærð kjördæma, þar með talið að hafa þau sæmilega stór.
Niðurstaða
Hér hafa tvær fræðigreinar um hugsanleg tengsl spillingar og persónukjörs verið reifaðar. Annarri hefur verið hampað af gagnrýnendum fyrirliggjandi frumvarps um nýja stjórnarskrá. Sú fræðigrein verður þó að teljast aðferðafræðilega afar vafasöm. En sé greinin engu að síðar tekin alvarlega getur hún engan veginn talist sönnun þeirrar fullyrðingar að persónukjör bjóði upp á spillingu. Niðurstaðan er öndverð: Að það sé minni spilling þar sem saman fer persónukjör heldur en þar sem listar eru raðaðir og lítt breytanlegir, a.m.k. svo lengi sem kjördæmi eru skaplegrar stærðar.
Hin greinin er tölfræðilega mun ítarlegri og um leið vandaðri. Í henni segir fortakslaust að minna virðist vera um spillingu þar sem kjósendur velja persónur fremur en flokkslista.
Að mati undirritaðs er greining af þessu tagi engu að síður hæpin þar sem verið er að bera saman aðstæður í óskyldum og fjarlægum menningarheimum og síðan reynt að draga af þeim ályktanir hingað heim. Nær væri að spyrja hvort spilling sé meiri í Finnlandi, þar sem er algert persónukjör, en á öðrum Norðurlöndum. Eða hvort spilling hefur aukist í Danmörku og Svíþjóð þar sem persónukjör hefur verið viðhaft í sívaxandi mæli. Ellegar hvort spilling sé meiri í þeim löndum Þýskalands þar sem kosið er til landsþinga með virku persónukjöri en í hinum þar sem svo er ekki. Og að lokum hvort spilling hafi vaxið á Íslandi við upptöku prófkjöra. Hæpið er að svör fáist þar sem allt önnur atvik kunna samtímis að leiða til meiri eða minni spillingar í stjórnmálum. Á þeim vanda er tekið í öðrum ákvæðum stjórnarskrárfrumvarpsins – en það er önnur saga.
[Birtist í Fréttablaðinu 16. janúar 2013.]
„Heill lýðræðisríkja, hverrar gerðar eða þroska sem er, hvílir á lítilfjörlegu tæknilegu atriði: fyrirkomulagi kosninga. Allt annað er aukaatriði.“
Svo ritaði hinn mikli spænski hugsuður José Ortega y Gasset.
Alþingi lagði fyrir stjórnlagaráð að endurskoða stjórnarskrárákvæði um fyrirkomulag þingkosninga. Til grundvallar var umræða á þjóðfundi 2010 sem stjórnlaganefnd sú sem stóð að fundinum túlkaði almennt sem kröfur um jafnt vægi atkvæða og persónukjör auk þess sem flestir töldu að landið ætti að vera eitt kjördæmi.
Meginþættirnir í tillögu stjórnlagaráðs um ramma um kosningakerfi koma fram í 39. gr. í frumvarpi því að nýrri stjórnarskrá sem nú liggur fyrir Alþingi. Helstu nýmælin eru þessi:
Í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012 hlaut spurning um aukið persónukjör stuðning 78,4% þeirra sem tóku afstöðu og önnur um jafnt vægi atkvæða fékk með sama hætti jáyrði 66,5%. Þær tvær meginbreytingar sem stjórnlagaráð lagði til um fyrirkomulag kosninga fengu því yfirgnæfandi fylgi allt eins og hafði sýnt sig á þjóðfundinum.
Kjördæmavörn
Nokkrir fræðimenn hafa gagnrýnt framangreindar tillögur stjórnlagaráðs, þó með misgóðum rökum. Hér verður staðnæmst við málefnalega gagnrýni á ákvæðið um kjördæmavörn. Búa má til ýkt dæmi þess efnis að þetta ákvæði geti ýmist snúist upp í andhverfu sína eða dugi ekki til að ná settu markmiði.
· Hugsum okkur að landinu sé skipt upp í tvö kjördæmi, landsbyggðarkjördæmi og höfuðborgarkjördæmi. Segjum að kjósendur flokks nokkurs dreifi persónuatkvæðum sínum mjög á milli frambjóðenda flokksins á landsbyggðinni en séu aftur móti einhuga um menn á höfuðborgarlistanum. Vegna stærðarmunar kjördæmanna gæti svo farið að sterkustu mennirnir á höfuðborgarlistanum væru allir atkvæðaríkari en hver hinna á landsbyggðarlistanum. Flokkurinn fengi þá alla menn sína kjörna fyrir sunnan. Þóroddur Bjarnason, prófessor við Háskólann á Akureyri, hefur búið til dæmi í þessum stíl. Með ákvæðinu um kjördæmavörn mætti að vísu tryggja landsbyggðarkjördæminu þau 23 sæti sem það á rétt á m.v. kjósendatölu. En ákvæðið gæti ekki séð við bjögun innan flokka.
· Hið öndverða gæti líka gerst, að kjördæmi fái vægi umfram það sem kjósendafjöldi gefur tilefni til einmitt út á ákvæðið um kjördæmavörnina. Um þetta má taka dæmi það sem fylgdi sem viðauki með tillögum stjórnlagaráðs. Þar er kjördæmaskipan sem nú, nema hvað Reykjavíkurkjördæmin eru sameinuð og eru þá kjördæmin fimm að tölu. Gert er ráð fyrir að ákvæðið um kjördæmavörn sé nýtt þannig að að sex þingsæti séu bundin hverju kjördæmi. Kjósendur Norðvesturkjördæmis nægja einmitt til að standa undir sex þingsætum. Ef kjósendur þar greiða landslistum atkvæði í talsverðum mæli geta þeir út á bindinguna fengið viðbótarþingsæti og í ítrasta falli allt að tvöfalt vægi umfram kjósendatölu.
Sama atkvæðivægi
Ofangreind dæmi eru að vísu mjög ólíkleg. Engu að síður skapaði fyrra dæmið ótta hjá landsbyggðarfólki um að réttmæt hlutdeild þess í kjöri þingmanna væri í hættu ef tillaga stjórnlagaráðs yrðu óbreytt að ramma um kosningalög. Þetta kann að hafa verið ein meginástæða þess að stuðningur við jöfnun atkvæðavægis var rýr í Norðausturkjördæmi í þjóðaratkvæðagreiðslunni.
Ari Teitsson, fyrrverandi fulltrúi í stjórnlagaráði, hefur í góðri grein í Fréttablaðinu 9. janúar sl. bent á vandann og hvernig taka mætti á honum í kosningalögum innan ramma hinnar ráðgerðu stjórnarskrár. Tryggara er að lagfæra stjórnarskrárfrumvarpið með lítilsháttar breytingu. Hún felst í raun í því að skerpa meginmarkmiðið um að allir kjósendur hafi sama atkvæðavægi. Þetta má gera með ýmsu móti án þess að kollvarpa neinu, t.d. með því að setja kjördæmin enn frekar í forgang við úthlutun þingsæta og breyta lítilsháttar fyrirkomulagi landsframboða.
Alþingi á ekki að hika við að lagfæra það sem betur má fara. Markmiðið er góð stjórnarskrá, ekki hver samdi hana. En engan tíma má missa.
Þorkell Helgason, fyrrverandi fulltrúi í stjórnlagaráði