by Þorkell Helgason | maí 8, 2014 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í Fréttablaðinu 7. maí 2014.]
Framundan eru kosningar til sveitarstjórna á Íslandi. Ímyndum okkur að kosningakerfið væri þannig að á kjörseðlinum stæðu einungis nöfn flokka en engir væru frambjóðendurnir. Að kosningum loknum væri það hlutverk flokkanna sjálfra að velja fulltrúa til að skipa þau sæti sem kæmu í hvers hlut.
Varla þætti okkur þetta lýðræðislegt fyrirkomulag? En þannig er kerfið í raun. Hjá þeim sem kjósa utan kjörfundar er „kjörseðillinn“ meira að segja autt blað. Kjósendur sem kjósa fyrir kjördag vita lengst af ekki einu sinni hvaða flokkar eru í framboði. En jafnvel þótt kosið sé á kjördegi stendur kjósandinn aðeins frammi fyrir vali milli lista. Hann sér að vísu hvernig listarnir eru mannaðir, en getur vart haft áhrif á það hverjir munu skipa sætin. Það hafa flokkarnir ákveðið fyrirfram.
Að vísu voru áhrif útstrikana talsvert aukin með breytingum á lögum um kosningar til Alþingis um aldamótaárið. Þessi breyting hefur leitt til þess að í fjögur skipti hefur frambjóðandi færst niður um sæti. En þessu er ekki að heilsa í sveitarstjórnarkosningum. Alþingi hefur ekki komið því í verk að gera hliðstæðar breytingar á lögum um kosningar til sveitarstjórna. Þar er vald kjósenda til breytinga á framboðslistum enn aðeins áhrifalaus sýndarmennska.
Stuðningur nær 80 prósenta
Allt bendir þó til að kjósendur séu mjög áfram um að fá nokkru um það ráðið hvaða persónur veljast sem fulltrúar þeirra. Í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu í október 2012 um tillögur Stjórnlagaráðs hlaut spurning um aukið persónukjör stuðning nær 80% kjósenda. En síðan hefur ekkert gerst.
Óvíða er jafn víðtækt persónukjör og í Bæjaralandi þar sem þessi greinarstúfur er ritaður. Framboðslistum er í kynningarskyni stillt upp í forgangsröð en kjósendur ráða því samt alfarið hverjir veljast á landsþing eða í sveitarstjórnir. Til þess hafa þeir mikið valfrelsi. Þeir geta valið sér frambjóðendur, og það þvert á lista. Um leið, eða í staðinn, geta þeir merkt við lista, jafnvel allt að þremur. Kjósendur hafa þó allir sama kosningarétt. Dreifi þeir atkvæðinu á marga frambjóðendur eða flokka þynnist það út í sama mæli.
Stjórnlagaráð lagði til ákvæði um persónukjör við kosningar til Alþingis, en þó ekki jafn galopið og hér í Suður-Þýskalandi. Engu að síður stóð ekki á fullyrðingum ýmissa stjórnmálafræðinga um að persónukjör að hugmynd ráðsins þekktist hvergi. Einn þeirra sagði að það að atkvæði gæti skipst á milli flokka væri brot á mannsréttindasáttmálum.
Aðrir fræðingar telja persónukjör stórhættulegt lýðræðinu. Ekki verður þó annað séð en það virki mæta vel hér um slóðir. Þarf að matreiða frambjóðendur ofan í íslenska kjósendur? Eru þeir vanhæfari en t.d. þýskir að velja sér fulltrúa af viti?
Þorkell Helgason sat í Stjórnlagaráði
by Þorkell Helgason | feb 13, 2013 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í Fréttablaðinu 19. febrúar 2013.]
Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis hefur lagt fram tillögur til breytinga á stjórnarskrárfrumvarpinu. Einna mikilvægasta nýjungin er breytt fyrirkomulag þingkosninga. Þetta ætti að þoka öllu stjórnarskrármálinu áfram til samkomulags með góðum vilja þingmanna.
Nýtt kosningakerfi
Meginþættir hinna nýju ákvæða eru þessir:
· Jafnt vægi atkvæða, eins og í upphaflega frumvarpinu. Kjósendur njóta þá allir sömu mannréttinda við kjörborðið öndvert við það sem nú er.
· Eitt eða fleiri kjördæmi. Hér er ekki lengur sett hámark við töluna átta. Kjördæmaskipan er alfarið hlutverk löggjafans með setningu kosningalaga.
· Eingöngu kjördæmalistar. Þar með er horfið frá því að bjóða upp á landslista eins og er í tillögum stjórnlagaráðs. Á móti kemur að sömu nöfn mega vera í boði á fleiri en einum kjördæmislista sama flokks.
· Persónukjör valkvætt. Það er ekki skylda að hafa alla lista óraðaða eins og er í reynd í frumvarpinu. Hver flokkur fyrir sig ákveður sjálfur hvort listar hans eru raðaðir eða óraðaðir.
· Þingsætum skal úthluta til flokka, lista og frambjóðenda og það í þessari röð. Ekki er lengur hætta á því að kjördæmi verði hlunnfarin um þingsæti.
Ávinningur
Breytingartillagan tekur á velflestri þeirri gagnrýni sem fram hefur komið á kosningaákvæðin í stjórnarskrárfrumvarpinu:
· Ákvæðin eru verulega einfölduð og um leið færð mun nær því kerfi sem tíðkast hefur. Framboð geta verið alfarið með sama hætti og nú og kjörseðlar verða áfram kunnuglegir.
· Aukið svigrúm við setningu kosningalaga. Með breytingunni fær löggjafinn aukið svigrúm við setningu kosningalaga en samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu. Hlutverk löggjafans verður viðamikið en hann fær líka góðan tíma, tvö ár, til að breyta kosningalögum.
· Staða kjördæmanna treyst. Með brottfalli landslista og skarpari ákvæðum um úthlutun þingsæta er brugðist við þeirri gagnrýni á upphaflega frumvarpið að þingsæti gætu hópast úr landsbyggðakjördæmum til höfuðborgarsvæðisins.
Þá sem óttast breytingar er hægt að róa. Flokkar geta boðið fram með nákvæmlega sama hætti og nú. Þeir halda sig þá við aðskilda kjördæmislista og bjóða fram raðaða lista, sem kjósendur mega að vísu breyta en hin gefna röðun mun væntanlega ráða mestu.
Hinir sem vilja horfa á landið sem heild og vilja gefa kjósendum valfrelsi, t.d. nýir flokkar eða grasrótarhreyfingar, hafa líka tækifæri. Þeir geta boðið fram sama fólkið í öllum kjördæmum og það á óröðuðum listum.
Feneyjarnefndin
Eins og alkunna er hefur svokölluð Feneyjanefnd nú gert athugasemdir við stjórnarskrárfrumvarpið. Í umsögn um ákvæðin um kosningar til Alþingis segir nefndin einkum þetta, ásamt athugasemdum greinarhöfundar:
· Nefndin fagnar jöfnu vægi atkvæða, grundvallarforsendu lýðræðis (málsgr. 69).
· Hún hefur vissar áhyggjur af því að með persónukjöri sé dregið úr því hlutverki flokkanna að velja fólk til forystu (73).
o Persónukjör er virkt á öðrum Norðurlöndum nema Noregi. Er einhver foringjakreppa í þessum löndum?
o Með fyrrgreindri breytingu á frumvarpinu er hverjum flokki í sjálfsvald sett hvaða valdi hann vill halda og hvað framselja til kjósenda. Áhyggjurnar ættu því að vera úr sögunni.
· Nefndin virðist ekki skilja ákvæði í frumvarpinu um að tryggja megi kjördæmum lágmarkstölu sæta þrátt fyrir tilvist landslista (71).
o Með breytingartillögunum er þetta vandamál úr sögunni.
· Nefndin telur sambland flokkslistakjörs og persónukjörs flókið viðfangsefni sem sé skilið eftir fyrir kosningalög (74).
o Aftur má minna á að nákvæmleg sama er uppi á teningnum í fyrrgreindum grannlöndum og víðar.
o Vitaskuld væri einfaldara að hafa annað hvort hreint listakjör eða hreint persónukjör, en almennur vilji virðist vera til að fara hina blönduðu leið. Á þessu er nánar tekið með breytingartillögunni.
· Nefndin bendir á að þröskuldur sé enginn og virðist hafa áhyggjur af smáflokkakraðaki sem torveldi myndun ríkisstjórna og auki baktjaldamakk á þingi (75).
o Spyrja má hvort myndun ríkisstjórna og baktjaldamakk séu ekki þegar þekkt vandamál!
o En vissulega kemur til greina að hafa þröskuld. Nú getur listi náð manni á þing jafnvel út 1% af landsfylgi eða svo. Viðfangsefnið er því þekkt og kynni Feneyjanefndin efalaust að geta velt vöngum yfir núverandi fyrirkomulagi.
o Á hinn bóginn vekur Feneyjanefndin líka athygli á því að einstaklingar geti aðeins boðið sig fram á listum (70). Þetta sýnir að nefndin er eitthvað tvístígandi í þessu þröskuldsmáli.
o Allt um það ætti Alþingi að íhuga setningu lágmarksskilyrða þannig að flokkur þurfi að hafa fylgi sem nægi fyrir tveimur eða þremur þingmönnum hið minnsta til eiga tilkall til þingsæta.
· Nefndin virðist hugsi yfir því að löggjafinn fái mikið vald til að setja kosningalög. Fyrsta þing eftir gildistöku nýrrar stjórnarskrár setji þau lög sem síðan verði aðeins breytt með 2/3 atkvæða á þingi. (Sjá mgr. 76 og 77.)
o Fyrst er því til að svara að það er mjög á reiki hvað er í stjórnaskrá og hvað í kosningalögum í þessum efnum. Ákvæðin í frumvarpinu eru í meðalhófi hvað þetta varðar.
o Hitt er rétt að ákvæðin um setningu kosningalaga orka tvímælis. Stjórnlagaráð tók þetta orðrétt upp úr gildandi stjórnarskrá. Gagnrýni Feneyjanefndarinnar á því jafnframt við um hana.
o Alþingi ætti að íhuga að fella þetta sérákvæði niður.
· Í lokinn segir Feneyjanefndin kosningaákvæðin vera mjög flókin (78).
o Mat á slíku er alltaf huglægt. Kosningakerfi eru hvergi einföld. Viðfangsefnið er í eðli sínu flókið. En á hinn bóginn má fullyrða að með fyrirliggjandi breytingartillögum er búið að einfalda hina upphaflegu gerð frumvarpsins verulega.
Með breytingartillögum meiri hluta skipulags- og eftirlitsnefndar Alþingis er tekið á flestu í umsögn Feneyjanefndarinnar um kosningaákvæðin. Eftir situr hvort setja eigi lágmarksþröskuld og hvort krefjast eigi aukins meiri hluta á Alþingi við framtíðarbreytingu á kosningalögum.
Áfram veginn
Nú þarf að halda áfram í samkomulagsátt í stjórnarskrármálinu og freista þess að finna sem stærstan samnefnara innan þess ramma sem markaður var með afgerandi úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október s.l.
Fyrirliggjandi hugmyndir um kosningaákvæði stjórnarkrárinnar ættu að geta verið stór hluti slíkrar málamiðlunar.
by Þorkell Helgason | feb 7, 2013 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í Fréttablaðinu 7. febrúar 2013.]
Í umræðu um stjórnarskrárfrumvarpið er því iðulega haldið fram að rannsóknir sýni að hætta geti verið á meiri spillingu með auknu vægi persónukjörs. Þetta endurspeglast m.a. í Kögunarhólspistli hér í blaðinu 26. janúar sl. undir þeirri afdráttarlausu millifyrirsögn „Meiri spilling“.
Eru þetta einhlítar niðurstöður og traustar rannsóknir? Að mati undirritaðs er svarið nei. Þvert á móti benda vandaðar rannsóknir fremur til þess að þar sem er persónukjör sé spilling minni en ella, þvert á fullyrðingar hér innanlands. Þetta er rökstutt í erindi til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis sem finna má á vefsíðunni https://thorkellhelgason.is/?p=1844 en niðurstaðan er reifuð í þessari blaðagrein.
Hæpin tölfræði
Í fræðimannaumræðunni er einkum vísað í grein eftir stjórnmálafræðingana Eric C.C. Chang og Miriam A. Golden með heitinu „Electoral Systems, District Magnitude and Corruption“ til sönnunar fullyrðingunni um samhengi persónukjörs. Í upphafi greinarinnar viðurkenna höfundar að vísu að fyrri rannsóknir hafi bent til þess að þessu sé öfugt farið, að saman fari spilling og raðaðir listar, þ.e.a.s. án persónukjörs. En umrædda fræðimenn fýsir að komast að hinu gagnstæða, þ.e.a.s. að þeirri niðurstöðu sem hampað er hérlendis. Til þess beita þeir tölfræði á safn rúmlega fjörutíu meintra lýðræðisríkja. Mælikvarði á spillingu sem þeir nota er frá samtökunum Transparency International. Hann er ekki einskorðaður við spillingu í stjórnmálum einum heldur líka og ekki síður í viðskiptalífinu, en skárri alþjóðlegan mælikvarða finna þeir ekki. Því má skjóta inn í að spilling á Íslandi var á þessum sama mælikvarða talin ein hin minnsta í heimi allt fram að hruni, á góðu árunum svokölluðu!
Tölfræðin hjá Chang og Golden er bágborin enda eru örfá tilfelli í hverjum hópi umræddra ríkja þegar búið er að skipta þeim eftir stigi persónukjörs og flokka síðan eftir kjördæmastærð. En sé greinin engu að síður tekin alvarlega getur hún engan veginn talist sönnun þeirrar fullyrðingar að persónukjör bjóði upp á spillingu.
Niðurstaðan er öndverð: Að það sé minni spilling þar sem saman fer persónukjör en þar sem listar eru raðaðir og lítt breytanlegir, a.m.k. svo lengi sem kjördæmi eru skaplegrar stærðar.
Bitastæðari fræðimennska
Sænski hagfræðinginn Torsten Persson og ítalskur kollegi hans, Guido Tabellini, hafa gert mun vandaðri greiningu á fyrirbærinu spilling og persónukjör en fyrrgreindir Cheng og Golden. Þetta kemur fram í bók þeirra The Economic Effects of Constitutions (MIT-Press, 2005). Hagfræðingarnir hafa fleiri ríki undir og gera ítarlegri greinarmun á ríkjunum eftir lýðræðislegum þroska þeirra.
Þeir Persson og Tabellini komast að þeirri meginniðurstöðu að þar sem kjósendur velja einstaklinga sé spilling minni en þar sem þeir merkja við lokaða flokkslista. Þeir tala meira að segja um fimmtungi minni spillingu þar sem allir þingmenn eru valdir persónukjöri í samanburði við hinar öfgarnar, allir valdir af lokuðum listum. Þorvaldur Gylfason fer ítarlega yfir niðurstöður Perssons og Tabellinis í nýlegu Dv-bloggi.
Persónukjör í hófi
Upprunalegar tillögur stjórnlagaráðs um persónukjör fela í sér að allir listar skuli vera óraðaðir í raun, þ.e.a.s. alfarið persónukjör. Þetta hefur sætt gagnrýni fyrir það að of langt sé gengið. Nú hefur meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis brugðist við og lagt til að farið verði hægar í sakirnar. Meginbreyting nefndarinnar er sú að flokkarnir geti sjálfir ákveðið hvort listar þeirra teljist raðaðir eða óraðaðir. Þannig geta flokkar sem vilja treysta á eigin prófkjör haldið sig við raðaða lista um leið og aðrir flokkar kunna að leyfa kjósendum sínum að velja frambjóðendur af hlaðborði í kjörklefanum. Svipað valfrelsi hefur verið í Danmörku í rúman aldarfjórðung.
Fyrst voru flestir listar raðaðir en nú hefur þetta snúist við. Breytingartillagan ætti að geta orðið til sátta og ber að fagna henni þó ekki væri nema af þeirri ástæðu.
Hver dæmir?
Umsagnir fræðimanna geta vissulega leitt til endurbóta á stjórnarskrárfrumvarpinu. En fræðimenn mega ekki vera með einhliða hræðsluáróður þar sem máli virðist í sumum tilvikum mjög vera hallað.
Allt orkar tvímælis þá er gert er, líka það að innleiða virkt persónukjör. En hverjir eru þess umkomnir að segja hvað sé þjóðinni fyrir bestu? Eru það fræðimenn eða fólkið sjálft og kjörnir fulltrúar þess? Er það fræðimanna að hafa vit fyrir 78% íslenskra kjósenda, þeim sem tóku afstöðu í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október sl. og lýstu yfir stuðningi við þá nýbreytni að fá að velja sér þingmenn við kjörborðið?
by Þorkell Helgason | okt 22, 2012 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í Fréttablaðinu 23. október 2012.]
Þjóðaratkvæðagreiðslan um stjórnarskrármálið er afstaðin. Þá hefst illu heilli hið íslenska karp um hver sigraði og hver tapaði. Sumir berja sér á brjóst og segja sinn málstað hafa sigrað, jafnvel sinn flokk, eða eru tapsárir og vilja ekki una þeim skilaboðum sem felast í úrslitum kosninganna. Mál er að slíku linni.
Þjóðaratkvæðagreiðslan sýnir ótrúlega mikla samstöðu þjóðarinnar ekki síst ef úrslitin eru borin saman við þá einu skoðanakönnun sem gerð var á undan atkvæðagreiðslunni. Það gerði MMR sl. vor og niðurstöðurnar voru nánast þær sömu og fengust á laugardaginn. T.d. voru 66,9% þeirra sem afstöðu tóku í þjóðaratkvæðagreiðslunni sammála því að leggja tillögur stjórnlagaráðs til grundvallar frumvarpi að breyttri stjórnarskrá en hjá MMR var hlutfallið 66,1%. Munurinn er langt innan skekkjumarka. Í öðrum spurningum voru jáyrðin í skoðanakönnuninni nokkru eindregnari en þau voru í þjóðaratkvæðagreiðslunni (þó var ekki marktækur munur í kirkjuspurningunni). Ekkert verður hér fullyrt en þó bendir þetta vart til annars en að þeir sem heima sátu hafi verið hinum sem greiddu atkvæði næsta sammála. Þetta má allt lesa úr meðfylgjandi súluriti.
Súlurit [Myndtexti gerður skýrari 24. okt. 2012.]
Að mati undirritaðs voru skilaboð þjóðarinnar nógu skýr til að Alþingi getur nú lokið málinu „á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs“ eins og 2/3 kjósenda vilja. En það þarf að halda vel á spöðunum. Breyta þarf kirkjuskipunarákvæðinu í tillögum stjórnlagaráðs, herða á lögfræðingahópnum sem er að yfirfara tillögurnar í heild, yfirfara hvað er réttmætt í umsögn lögmannafélagsins og kanna aðrar ábendingar um lagfæringar sem fram hafa komið og byggja á rökum en ekki skætingi. Það ætti líka að gaumgæfa hvað veldur því að í tveimur kjördæmum fékk spurningin um jafnt vægi atkvæða ekki meirihlutafylgi. Var það vegna þess að viðkomandi ákvæði í tillögum stjórnlagaráðs eru óljós eða þeim ábótavant? Eða var það vegna þess að nokkrir þeir sem taldir eru sérfræðingar í lýðræðismálum misskildu ákvæðin á opinberum vettvangi? Þá þarf að upplýsa betur. Það er því mikið verkefni fram undan. Þar reynir á Alþingi og sérnefnd þess sem fjallar um stjórnarskrármál.
Bera verður fullbúna endurskoðaða stjórnarskrá undir þjóðina undir lokin, helst samtímis þingkosningum að vori. Þá verður þátttaka meiri en var nú og keppikefli allra hlýtur að verða að þá náist ekki minni stuðningur við breytta stjórnarskrá en sl. laugardag. Við erum fámenn þjóð og verðum að ná sem mestri samstöðu um öll meginmál.
