by Þorkell Helgason | feb 11, 2015 | Á eigin vefsíðu
[Birtist í Fréttablaðinu 11. febrúar 2015.]
Fyrirkomulag kosninga til Alþingis hefur verið sífelldum breytingum háð allt frá fyrstu tíð. Síðustu meginbreytingar tóku gildi 1959, 1987 og 2000.
Búsetuflutningar á landinu hafa einkum verið tilefni þessara breytinga. Í kjölfar tilfærslu fólks frá dreifbýli til þéttbýlis hefur risið krafa um jöfnun vægis atkvæða eftir búsetu svo og krafa um hlutfallslega rétta skiptingu þingsæta á milli flokka. Jafnframt hefur einatt verið kallað eftir raunhæfu persónukjöri, þ.e.a.s. því að kjósendur fái vald til að ráða því hvaða frambjóðendur nái kjöri.
Alltaf hafa þessar breytingar verið hálfkveðin vísa: Misvægi atkvæða eftir búsetu hefur verið minnkað, en því ekki verið útrýmt, og hefur því ætíð hallað á ógæfuhliðina á ný. Nú hafa kjósendur um tvöfalt meira atkvæðavægi norðan Hvalfjarðarganganna en sunnan þeirra. Dregið hefur verið úr misvægi í skiptingu þingsæta milli flokka en sá ójöfnuður þó aldrei kveðinn í kútinn, samanber ójafna skiptingu sæta milli flokka eftir síðustu kosningar. Og persónukjör hefur ávallt verið í skötulíki eftir að listakosningar urðu meginreglan.
Þjóðin kallaði eftir breytingum í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október 2012. Þannig lýstu 2/3 þeirra sem afstöðu tóku sig því fylgjandi „að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi jafnt“ og meira en 3/4 kölluðu eftir persónukjöri „í meira mæli en nú“.
Umbætur hafa látið á sér standa
Stjórnlagaráð lagði til að í nýrri stjórnarskrá yrði tekið á öllum þessum atriðum og viðeigandi ákvæði fest í stjórnarskrá þannig að Alþingi velktist ekki í vafa um útfærsluna í kosningalögum.
Umbætur hafa þó látið á sér standa. Málið er nú til umfjöllunar í enn einni stjórnarskrárnefndinni og verður að vænta þess að þar verði tillögum stjórnlagaráðs fylgt eftir. Innan ramma gildandi stjórnarskrár má þó gera ýmsar lagfæringar á fyrirkomulagi kosninga sé vilji fyrir hendi. Nokkrar hugmyndir þar að lútandi eru reifaðar í grein höfundar í vefritinu Stjórnmál og stjórnsýsla, 2. tbl., 2014.
„Heill lýðræðisríkja … hvílir á lítilfjörlegu tæknilegu atriði: fyrirkomulagi kosninga. Allt annað er aukaatriði“ sagði hinn mikli spænski hugsuður José Ortega y Gasset. Því er kallað eftir umræðu um þennan grundvöll lýðræðisins.
by Þorkell Helgason | jan 29, 2015 | Á eigin vefsíðu
Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: IV Útdeiling jöfnunarsæta, er fjórði og síðasti efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Í inngangi pistilsins segir m.a.:
Með kosningalögum þeim sem komu til framkvæmda 1934 var þingsætum skipt í tvo hópa, kjördæmissæti og jöfnunarsæti (þá nefnd uppbótarsæti). Kjördæmissætunum var og er alfarið úthlutað á grundvelli úrslita innan hvers kjördæmis en jöfnunarsætum er úthlutað innan hvers kjördæmis með tilliti til úrslita á landinu öllu. Allt til kosninganna 1987 gat tala sæta hvers kjördæmis sveiflast talsvert allt eftir úrslitunum í heild. Frá og með kosningunum 1987 er það á hinn bóginn lögbundið og ljóst fyrir hverjar kosningar hve mörg sæti hvert kjördæmi skal frá.
Útdeiling jöfnunarsæta til einstakra lista er flókið viðfangsefni og var eitt örðugasta úrlausnarefnið við breytingarnar sem stóðu yfir árin 1983-1987. 17 Þegar hér er komið sögu í úthlutun þingsæta er vitað hvernig jöfnunarsætin eiga að skiptast á milli flokkanna og hve mörg jöfnunarsæti (eitt eða tvö samkvæmt núgildandi lögum) eiga heima í hverju kjördæmi. Jafnframt er það sjálfgefið markmið að jöfnunarsæti hvers kjördæmis séu eftir föngum í samræmi við atkvæðastyrk, séu sem sagt sem líkust því að vera framhald af úthlutun kjördæmissæta. Þetta markmið stangast einatt á við hinar gefnu forsendur um sæti hvers flokks og hvers kjördæmis.
Í grundvallaratriðum er útdeiling jöfnunarsæta viðfangsefni kosningalaga á öllum Norðurlöndunum, nema í Finnlandi þar sem ekki eru nein jöfnunarsæti. Fyrirkomulagið í Skandinavíu, en þó einkum Noregi, svipar mjög til þess sem er hér á landi.
Þetta viðfangsefni … hefur í vaxandi mæli verið til umræðu meðal fræðimanna síðustu áratugi. Brautryðjendur voru þeir Balinski og Demange (1989a og 1989b). Þeir stilla upp gæðakröfum sem sérhver útdeilingaraðferð jöfnunarsæta ætti að uppfylla.
by Þorkell Helgason | jan 29, 2015 | Á eigin vefsíðu
Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: III. Úthlutunarreglur, er sá þriðji fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Upphaf pistilsins er þannig:
Í þessum kafla er fjallað um grundvallaratriði, þ.e.a.s. reiknireglur við úthlutun sæta, ekki endilega vegna þess að lagt sé til að skipt verði um aðferðir í íslenska kosningakerfinu, heldur hins að fróðleikur um þær skiptir máli í allri umfjöllun um kosningar.
Úthlutun sæta til framboðslista á grundvelli atkvæðatalna kemur víða við sögu. Hérlendis þekkjum við viðfangsefnið þegar kosið er til Alþingis og sveitarstjórna en líka við kosningar í stjórnir félaga (t.d. á hluthafafundum). Flóknast er viðfangsefnið við úthlutun þingsæta. Þar kemur slík grunnúthlutun við sögu með tvennum hætti. Annars vegar þegar kjördæmissætum er úthlutað en hins vegar þegar jöfnunarsætum er skipt á milli þingflokka.
Viðfangsefnið er hvernig umbreyta megi atkvæðum greiddum listum í sæti handa sömu listum þannig að úthlutunin sé í sem bestu hlutfalli við atkvæðaskiptinguna. Fullkomið samræmi næst aldrei – nema þá að sætin séu jafnmörg og kjósendurnir! Sérhver úthlutunaraðferð byggir því á málamiðlun. Til er mýgrútur aðferða og allmargar eru í notkun. Umfjölluninni hér er ekki ætlað að gera þessu sérstaka viðfangsefni nein fullnægjandi skil, enda hefur margt og mikið hefur verið ritað um slíkar reiknireglur. Tilgangurinn með undirkaflanum er einvörðungu að miðla grundvallarupplýsingum um efnið, enda er val á reiknireglu við úthlutun sæta hvarvetna talið stór þáttur í gerð kosningakerfa. Sjá t.d. yfirlitsrit IDEA-stofnunarinnar, IDEA 2005.
by Þorkell Helgason | jan 29, 2015 | Á eigin vefsíðu
Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: II. Jöfnuður milli flokka, er annar fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í framhaldi af yfirlitsgrein um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Upphaf pistilsins er þannig:
Ekki náðist fullur jöfnuður milli þingflokka í kosningunum 2013 og er þá einungis miðað við jöfnuð milli þingflokka, en atkvæði þeirra samtaka sem ekki náðu manni á þing eru látin liggja á milli hluta. Slíkur jöfnuður hefur á hinn bóginn náðst í öllum öðrum þingkosningum frá og með kosningunum 1987, þ.e. eftir hina miklu kerfisbreytingu á kosningalögum á níunda áratugnum og svo aftur þeirri um síðastliðin aldamót. Fullyrða má að eitt meginmarkmið þessara breytinga beggja hafi einmitt verið að nálgast, og helst tryggja, slíkan jöfnuð milli flokka, eins og fram kemur fyrr í þessari ritgerð. Til áréttingar þessa var bætt inn í stjórnarskrána árið 1984 skýru ákvæði, sem nú er 1. málsl., 4. mgr. 31. gr.: „Öðrum þingsætum en kjördæmissætum skal ráðstafa í kjördæmi og úthluta þeim til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína.“
Kosningalög, hvort sem það eru þau frá 1987 eða 2000, tryggja þó engan veginn jöfnuð á milli flokka. Því má segja að það hafi verið slembilukka að jöfnuður hafi náðst í öllum kosningum frá því að stjórnarskrárákvæðið varð virkt 1987 og allt þar til nú. Spyrja má hvort fyrrgreint ákvæði stjórnarskrár um jöfnuð milli flokka geri ekki þá kröfu til kosningalaga að jöfnunarsæti séu ávallt nægilega mörg til að tryggja þennan jöfnuð.
Megintækið til að nálgast jöfnuð milli flokka hefur falist í jöfnunarsætum en þau voru fyrst tekin upp í kosningalög þau sem komu til framkvæmda í kosningunum 1934, en þá kölluð uppbótarsæti. Til og með kosningunum 1983 voru sætin ellefu að tölu. Að vísu voru ákvæði fram til vorkosninganna 1959 þess efnis að ekki skyldi nýta fleiri uppbótarsæti en svo að jöfnuður næðist. Því fór á hinn bóginn víðs fjarri að ekki þyrfti að grípa til allra sætanna, og það gott betur ef heimilt væri. Í kosningum á árabilinu 1987 til 1999 voru jöfnunarsætin 13, en frá og með kosningunum 2003 aðeins níu.
Ef markmiðið um fullan jöfnuð milli flokka er talið svo mikilvægt, hví hefur löggjafinn þá skorið tölu þeirra við nögl? Ástæðan er trúlega sú að jafnframt virðist það lykilmarkmið að kjósendur í hverju kjördæmi fái sem mestu ráðið um það hverjir veljist á þing fyrir þeirra hönd. Þessi tvö markmið kunna að stangast á, en þurfa ekki að gera það svo mjög.
Hér verða reifaðar tvær hugmyndir í því skyni að tryggja jöfnuð milli flokka en á þeim er þó einungis blæbrigðamunur. Gengið er út frá óbreyttum kosningalögum um allt annað en skiptingu þingsæta í kjördæmis- og jöfnunarsæti. Jafnframt er þó virt það ákvæði í núgildandi stjórnarskrá að kjördæmissæti megi ekki vera færri en sex í hverju kjördæmi. Hugmyndirnar verða reifaðar með vísun til kosningaúrslitanna 2013, en hafa verður í huga að úrslit kosninga kunna að mótast af því kosningakerfi sem er í gildi á hverjum tíma.
by Þorkell Helgason | jan 27, 2015 | Á eigin vefsíðu
Pistill þessi, Umbætur á kosningakerfinu: I. Jöfnun atkvæðavægis, er sá fyrsti fjögurra efnispistla um umbætur á kosningakerfinu sem koma í kjölfar yfirlitsgreinar um viðfangsefnið. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Ég vek sérstaklega athygli á því í pistlinum að það er ekkert því til fyrirstöðu að jafna atkvæðavægið að fullu með lagabreytingu einni. Til þess þarf ekki breytingu á stjórnarkrá. Hitt er annað mál að Stjórnlagaráð taldi það tryggara að ekki sé aðeins heimilt að gera öllum kjósendum jafnt undir höfði, heldur skuli það vera stjórnarskrárbundin skylda.
Upphaf pistilsins er þannig:
Alkunna er að kjósendur hafa mismikið atkvæðavægi eftir því í hvaða kjördæmi þeir búa. Eins og vikið er að í inngangi hefur svo verið alla tíð, a.m.k. frá því að fyrst var kosið til löggjafarþings 1874. Ekki er þó einhlítt hvernig slíkt misvægi skal mælt. Á að mæla það sem tölu kjósenda að baki hverju kjördæmissæti eða að baki hverju þingsæti sama kjördæmis hvort sem sætin teljast kjördæmis- eða jöfnunarsæti? Hængurinn við seinni mælikvarðann er sá að þá er sögulegur samanburður örðugur. Auk hinna kjördæmiskjörnu voru framan af líka konungskjörnir þingmenn sem síðan urðu að landskjörnum, en hvorir tveggja voru óháðir kjördæmum. Frá og með kosningunum 1934 hafa að vísu allir þingmenn verið tengdir kjördæmum, en með óbundnum hætti allt til og með kosningunum 1983. Fyrst frá kosningunum 1987 má segja að þingmenn séu allir fastbundnir kjördæmum. Sögulegt yfirlit er því vart mögulegt með öðrum hætti en þeim að bera aðeins saman kjördæmissætin.
