by Þorkell Helgason | jan 27, 2015 | Á eigin vefsíðu
Í yfirlitsgrein þessari og í fjórum pistlum sem koma í kjölfarið verður farið yfir þrjú grunnatriði í fyrirkomulagi kosninga til Alþingis og bent á æskilegar lagfæringar sem allar rúmast innan ramma núgildandi stjórnarskrár. Greinarnar er að finna í einni heild í hausthefti 2014 af ritinu Stjórnmál og stjórnsýsla.
Yfirlitsgrein þessa má lesa í heild sinni hér: Umbætur á kosningakerfinu: Yfirlit
Byrjun greinarinnar er þannig:
Fyrirkomulag kosninga … hefur verið miklum breytingum háð allt frá upphafi kosninga til Alþingis 1844. Markmiðin hafa verið af ýmsum toga eins og jöfnun kosningaréttar eftir kyni, aðstöðu og aldri fyrst framan af. Búsetuflutningar á landinu hafa verið eitt megintilefni breytinganna. Í kjölfar þeirra hefur sífellt risið krafa um jöfnun vægis atkvæða eftir búsetu og tengd því krafa um hlutfallslega rétta skiptingu þingsæta á milli flokka. Þessar tvær kröfur eru nátengdar enda undirrótin um margt hin sama; flutningur fólks frá dreifbýli til þéttbýlis og einkum þó til höfuðborgarsvæðisins.
Strax við þá grundvallarbreytingu sem gerð var á kosningalögum 1915 kemur skýrt fram markmiðið um jöfnun atkvæðavægis. Hannes Hafstein mælti fyrir stjórnarfrumvarpi um málið 1914 og hnykkir á því sem segir í athugasemdum með frumvarpinu: „Þegar kosningarrétturinn er rýmkaður, eins og gert er í stjórnarskrárfrumv., í því skyni að koma á jafnrétti til áhrifa á löggjöf og landsstjórn, þá væri það augljós mótsögn, ef ekki væri jafnframt bætt eitthvað úr því mikla misrétti, sem verið hefir í því, hvert gildi atkvæði kjósenda hafa, þannig að kjósendur fái sem jafnastan rétt einnig í því tilliti. Þessu hefir verið mjög ábótavant, svo að t.d. í einu kjördæmi, Reykjavík, gildir atkvæði 7 kjósenda ekki meira en atkvæði 1 kjósanda í öðru kjördæmi landsins, o. s. frv.“ . Þetta markmið dagaði þó á endanum uppi og í lögunum sem endanlega voru samþykkt var ekki tekið á þessum vanda. Jöfnuður milli flokka var vart til umræðu á þessum tíma, enda flokkaskipanin enn í mótun.
Með breytingum á kosningakerfinu 1933 þróaðist kosningakerfið að núverandi mynd með hlutfallskosningum að hluta og jöfnunarákvæðum milli flokka. Enn eimdi þó eftir af fyrra fyrirkomulagi, svo sem einmenningskjördæmum. Meginmarkmiðið um jöfnun atkvæðavægis kemur fram í framsöguræðu Ásgeirs Ásgeirssonar forsætisráðherra þegar hann mælti fyrir frumvarpi um stjórnarskrárbreytinguna 1933 og sagði m.a.: „Trúa mín er… sú, að ástandið… heimti tvennskonar jöfnun af því þingi, sem nú situr. Annað er jöfnun um atkvæðisrétt og áhrif í þjóðfélaginu, en hitt er jöfnun á aðstöðu í lífinu.“ Ekki verður þó sagt að tekið hafi verið á jöfnun atkvæðavægis eftir búsetu með þessum breytingum en á hinn bóginn stigið stórt skref í jöfnuði milli flokka með ellefu uppbótarþingsætum en í greinargerð með frumvarpinu sagði að þau sæti væru „til jöfnunar milli þingflokka, svo að hver þeirra hafi þingsæti sem næst samræmi við atkvæðatölu þá, sem greidd er þingmannaefnum flokksins samtals við almennar kosningar.“
Miklir búferlaflutningar í og eftir seinni heimsstyrjöldina kölluðu enn á breytingar sem varð til þess að kjördæmaskipaninni var gjörbreytt og alfarið tekin upp fjölsætakjördæmi með hlutfallslegri úthlutun sæta. Þetta var gert með stjórnarskrárbreytingu 1959 og nýjum kosningalögum en í greinargerð með frumvarpi með stjórnarskrárbreytingunni sagði: „Aðalatriði þessarar stjórnarskrárbreytingar er, að Alþingi verði skipað í sem fyllstu samræmi við þjóðarviljann.“ Hér má glöggt sjá að meginmarkmiðið er jöfnuður milli flokka.
Næst var breyting gerð á kosningakerfinu 1984 (stjórnarskipunarlög nr. 65/1984). Í greinargerð með frumvarpinu um breytinguna segir strax í upphafi: „Frá því að breyting var síðast gerð á kjördæmaskipan og kosningareglum árið 1959 hefur misvægi atkvæða eftir búsetu kjósenda aukist allmikið. Jafnframt hefur skort á að jöfnuður milli stjórnmálaflokka hafi náðst. Þykir nú nauðsynlegt að gera breytingar sem bæta úr annmörkum þessum.“ Annarra markmiða er ekki getið.
Meginákvæðum stjórnarskrárinnar um kosningar til Alþingis var síðast breytt 1999 (stjórnarskipunarlög nr. 77/1999). Í greinargerð með frumvarpi að þeirri breytingu eru talin upp fjögur markmið (auk eins sem er forsenda fremur en markmið). Tvö þessara markmiða lúta að því sem hér er til umræðu: „Að draga úr misvægi atkvæða þannig að hlutfall kjósenda að baki hverju þingsæti þar sem munurinn er mestur milli kjördæma verði sem næst 1:1,5 til 1:1,8.“ Og ennfremur „[a]ð áfram verði jöfnuður á milli stjórnmálasamtaka á landsvísu til að fjöldi þingsæta hvers flokks sé í sem bestu hlutfalli við kjósendatöluna.“ Í framsöguræðu sagði fyrsti flutningsmaður, Davíð Oddson, m.a. „að undirrót þeirra breytinga sem frv. þetta leggur grunninn að sé að rekja til þess að í þjóðfélaginu ríkir ekki lengur sú sátt sem vera þarf um kosningakerfið til að við það megi una vegna þeirrar búsetuþróunar sem verið hefur undanfarin ár.“
Í greinunum þremur sem koma í kjölfar þessarar yfirlitsgreinar verður farið yfir þrjú grunnatriði í fyrirkomulagi kosninga til Alþingis og bent á æskilegar lagfæringar á þeim. Ábendingarnar snúast um fyrrgreind meginatriði í fyrirkomulagi kosninga, vægi atkvæða eftir búsetu og jöfnuði milli flokka með tilliti til atkvæða þeirra á landinu öllu. Hugmyndirnar eru óháðar innbyrðis; innleiðing einnar kallar ekki endilega á hinar.
by Þorkell Helgason | nóv 14, 2014 | Á eigin vefsíðu
Ég hef sent stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis minnisblað um réttan og rangan útreikning á úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október 2012 þegar þjóðin var spurð um tillögur stjórnlagaráðs. Sjá pdf-skjalið Minnisblað um útreikninga þjóðaratkvæðagreiðslna.
Í inngangi minnisblaðsins segir eftirfarandi:
„Í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012 var þjóðin spurð ráða um sex aðskilin atriði um gerð og efni nýrrar stjórnarskrár.
Úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar hafa verið birt á vefsíðum landskjörstjórnar og innanríkisráðuneytisins. Ennfremur hefur Hagstofan gert þeim skil í sérhefti svo og á vefsíðu sinni. Það er álit undirritaðs að hlutfallstölur um úrslit þessarar atkvæðagreiðslu eins og þær hafa verið birtar í annarri af tveimur tilkynningum landskjörstjórnar, hjá innanríkisráðuneytinu svo og sem aðalniðurstaða í riti Hagstofunnar séu villandi.
Rangfærslan byggist á því að atkvæði þar sem tiltekinni spurningu er ekki svarað eru engu að síður talin til gildra en ekki auðra atkvæða varðandi viðkomandi spurningu og hlutfallstölur reiknaðar í samræmi við það. Samtala hlutfalla já-svara og nei-svara er því ekki 100%. Þannig getur það gerst, samkvæmt þessari túlkun, að tillaga sem borin væri undir þjóðaratkvæðagreiðslu teljist hvorki hafa verið samþykkt né að henni hafi verið hafnað. Hlutfallstölurnar sem hafa verið birtar gefa því ekki þá mynd sem löggjafinn hlýtur að hafa verið að leita eftir, þar sem fram eigi að koma vilji þeirra sem tóku afstöðu til hverrar spurningar fyrir sig, og þeirra einna.
Birting úrslita í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012 með ofangreindum hætti er nýlunda í íslenskri kosningasögu, enda eru fylgishlutföll lista í kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna ætíð reiknuð þannig að þau safnast saman í 100%. Sama á við um forsetakosningar. Í öllum öðrum skýrslum Hagstofunnar um þjóðaratkvæðagreiðslur er ennfremur hið sama uppi á teningnum. Fyrst með þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012 eru niðurstöður kynntar með hinum nýja hætti.
Úrslitin með umræddum hlutfallstölum hafa verið tekin sem viðtekinn sannleikur og t.d. ratað í fyrstu áfangaskýrslu starfandi stjórnarskrárnefndar. Aðferðafræðin getur haft fordæmisgildi og boðið heim hættu á misnotkun þjóðaratkvæðagreiðslna.
Því ber viðkomandi stjórnvöldum að leiðrétta þessa rangfærslu, en löggjafinn taki af allan vafa með lagabreytingu sé þess talin þörf.“
by Þorkell Helgason | okt 3, 2014 | Á eigin vefsíðu
[Við, sex félagar úr stjórnlagaráðinu sáluga, Ari Teitsson, Illugi Jökulsson, Katrín Fjeldsted, Guðmundur Gunnarsson, Þorkell Helgason og Vilhjálmur Þorsteinsson sendum hinn 30. sept. 2014 stjórnarskránefndinni nýjustu umsögn um fyrstu áfangaskýrslu hennar. Hér á eftir sést inngangsbréf okkar til nefndarinnar en umsögnin í heild er í skjalinu Umsögn sexmenninga um fyrstu áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar]
Við undirrituð, sem öll sátum í stjórnlagaráði, viljum með erindi þessu bregðast við ósk stjórnarskrárnefndar um athugasemdir við 1. áfangaskýrslu nefndarinnar og svara að nokkru spurningum þeim og álitamálum sem nefndin setur fram í undirköflum skýrslunnar merktum x.6.
Við fögnum því að viðfangsefnið — endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins Íslands — sé á dagskrá og væntum þess og vonum að hin nýja nefnd sinni því af alúð, enda er okkur málið hjartfólgið.
Eins og öllum er kunnugt fór fram umfangsmikil og lýðræðisleg vinna að nýrri stjórnarskrá í stjórnlagaráði 2011 og í aðdraganda þess með þjóðfundinum 2010, svo og með gagnaöflun og fræðivinnu stjórnlaganefndar sem undirbjó starf ráðsins. Þá unnu starfsmenn stjórnlagaráðs og ráðgjafar, sem leitað var til, mikið starf, og sama gildir um stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis á síðasta kjörtímabili og sérfræðinga á hennar snærum. Fullyrða má að ekki hafi verið jafn mikið í lagt í neinni af hinum mörgu fyrri tilraunum til að setja lýðveldinu heilsteypta stjórnarskrá.
Þjóðaratkvæðagreiðslan 2012 skapar þessari stjórnarskrárlotu sögulega sérstöðu. Niðurstöður atkvæðagreiðslunnar voru mjög afgerandi um helstu lykilatriði í tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá. Þar kom líka fram ósk tveggja þriðju hluta kjósenda sem afstöðu tóku um að tillögur ráðsins skyldu lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá.[1]
Að öllu þessu virtu verður að telja að hinni nýju stjórnarskrárnefnd beri lýðræðisleg skylda til að leggja niðurstöður hins mikla starfs í undanfarinni lotu til grundvallar verki sínu og tillögugerð, í stað þess að hefja að nýju umræðu á breiðum grundvelli um efnisatriði stór og smá. Rökrétt er, og vænlegast til árangurs og sátta, að nefndin einbeiti sér að því að halda áfram umbótum og útfærslum á „grundvelli“ tillagna stjórnlagaráðs, eins og tveir þriðju kjósenda hafa kallað eftir.
Í samræmi við það sem þegar hefur verið sagt tjáum við undirrituð okkur í viðaukum 1-4 um einstakar spurningar á áfangaskýrslunni í ljósi þess sem stjórnlagaráð lagði til. Einnig höfum við hliðsjón af frumvarpi meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og breytingartillögum hans. Við víkjum þó frá þessum meginviðmiðum þegar við metum það svo, í ljósi umræðu og upplýsinga sem fram hafa komið, að rétt sé að kveða öðru vísu að. Árétta ber að svör þessi og athugasemdir eru sett fram í okkar nafni sem einstaklinga en ekki í nafni annarra fyrrum félaga okkar í stjórnlagaráði.
[1] Hér verður að skjóta því inn að atkvæðahlutföll þau úr þjóðaratkvæðagreiðslunni sem fram koma í áfangaskýrslunni eru villandi þar sem auð svör við einstökum spurningum eru talin til gildra atkvæða. Hlutföll já- og nei-svara leggjast því ekki saman í 100%. Þetta er öndvert við vilja löggjafans eins og hann birtist í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 91/2010 um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, svo og hefðir um birtingu niðurstaðna úr þjóðaratkvæðagreiðslum og kosningum, sbr. t.d. töflu 10 í Hagtíðindum 2013:1.
by Þorkell Helgason | apr 15, 2013 | Á eigin vefsíðu
Atkvæðatölur og hlutfallstölur um niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október 2012 um stjórnarskrármálið hafa verið nokkuð á reiki enda hafa stjórnvöld birt fleiri en eina tilkynningu þar um. Sú sem landskjörstjórn birti eftir fund sinn 29. október 2012 mun vera rétt. Hér eru þær tölur að finna ásamt með hlutfallstölum sem reiknaðar eru með hefðbundnum hætti allra kosningaskýrslna.
by Þorkell Helgason | mar 31, 2013 | Á eigin vefsíðu
[Leiðrétt kl. 12, 31. mars 2013 eftir ábendingar frá Benedikt Jóhannessyni. Auk þess er Hagstofan beðin afsökunar á smáskætingi um hana, sem nú er horfinn!]
Mjög er nú, fyrir þingkosningarnar 2013, til umræðu meðal nýrra framboða að slá sér saman undir einum listabókstaf til að standa betur að vígi við úthlutun jöfnunarsæta.
Fyrir fleiru en einu framboði í sama kjördæmi í nafni sömu stjórnmálasamtaka eru ekki mörg dæmi. Síðan 1959 hefur það alla vega aðeins gerst einu sinni. Það var 1983 þegar Framsóknarflokkurinn bauð upp á sérframboð, BB-lista, auk aðalllistans, B-lista, í Norðurlandskjördæmi vestra.
Hannibal Valdimarsson og félagar buðu fram lista í Reykjavík 1967 og vildu fá hann skráðan sem sérlista Alþýðubandalags; sem GG-lista. Fyrirsvarsmenn G-lista andmæltu. Yfirkjörstjórn fór að þeirra ósk og kallaði lista Hannibals „I-lista Utan flokka“. Hannibal kærði til landskjörstjórnar sem úrskurðaði honum í vil. Yfirkjörstjórn í Reykjavík hundsaði þann úrskurð, auglýsti listann sem I-lista og skrifaði jafnframt til dómsmálaráðuneytis í þá veru.
Landskjörstjórn hélt við sinn keip og úthlutaði Alþýðubandalagi uppbótarsætum að meðtöldum atkvæðum Hannibals. Það varð til þess að Alþýðubandalagsmaðurinn Steingrímur Pálsson varð uppbótarmaður.
Málið kom til kasta kjörbréfanefndar (bókun hennar hef ég ekki) og síðan Alþingis. Nú skiptu Allaballar auðvitað um skoðun og þeir ásamt Framsókn studdu kjörbréf fyrrgreinds Steingríms. Einn greiddi atkvæði á móti (Pétur Benediktsson) en aðrir sátu hjá. Athyglisvert er að hinn umdeildi Steingrímur greiddi atkvæði með sjálfum sér (að því er virðist skv. kosningaskýrslu Hagstofunnar). Hann var því dómari í eigin máli!
Þess má geta að eitt af því sem stjórnlagráð lagði til var að Alþingi úrskurði ekki sjálft hvort það sé löglega kjörið. En þessu hefur nú öllu verið kastað á haugana.
Í umræddum kosningum 1967 voru 12 utankjörfundaratkvæði í Rvík merkt GG. Yfirkjörstjórn var samkvæm sjálfri sér og úrskurðaði þau ógild en landskjörstjórn vísaði málinu til Alþingis sem tók ekki afstöðu enda breyttu þau engu.
Allt þetta sýnir og sannar enn og aftur að það þarf að stokka upp kosningalögin og m.a. gera landskjörstjórn hærra undir höfði. Í raun ættu yfirkjörstjórnir ekkert að vera annað en starfsstjórnir landskjörstjórnar og – að mati okkar sem sátum í stjórnlagaráði – á ekki Alþingi að úrskurða um eigið ágæti. Greinilegt er af afgreiðslu Alþingis 1967 á umræddu kjörbréfi að þar réð pólitík ferðinni.
