Um meint samhengi persónukjörs og spillingar

by | feb 4, 2013 | Á eigin vefsíðu

Erindi til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands (þskj. nr. 3, 140. lþ.).

Í umræðu um 39. gr. í stjórnarskrárfrumvarpinu er því iðulega haldið fram að rannsóknir sýni að hætta geti verið á meiri spillingu með auknu vægi persónukjörs. Þetta hefur endurspeglast í erindum til þingnefndarinnar, nefndarálitum og umræðum á Alþingi og hefur þá hver eftir öðrum.

Eru þetta einhlítar niðurstöður og traustar rannsóknir? Að mati undirritaðs er svarið nei. Þvert á móti benda vandaðar rannsóknir fremur til þess að þar sem er persónukjör sé spilling minni en ella, þvert á fullyrðingar hér innan lands.

Chang og Golden

Í fræðimannaumræðunni er einkum vísað í grein eftir stjórnmálafræðingana Eric C.C. Chang og Miriam A. Golden með heitinu „Electoral Systems, District Magnitude and Corruption“ til sönnunar fullyrðingunni um samhengi persónukjörs (sjá https://www.msu.edu/~echang/Research/Chang_Golden_2007BJPS.pdf).

Í samantekt Chang og Golden segir í lauslegri þýðingu: „Fyrri rannsóknir hafa bent til þess að þar sem kosið er hlutfallskosningu með röðuðum listum virðist spilling meiri en þar sem listarnir eru óraðaðir og þingmenn valdir af listum með persónukjöri. Við sýnum hins vegar fram á að svo er ekki ef jafnframt er tekið tillit til stærðar kjördæma.“

Athyglisvert er að hér er sagt berum orðum að fyrri rannsóknir hafi bent til þess saman fari spilling og raðaðir listar, þ.e.a.s. þar sem persónukjör er ekki viðhaft. Þetta er öndvert við það sem fullyrt hefur verið hérlendis. En þá Chang og Golden fýsir að komast að hinu gagnstæða. Til þess beita þeir tölfræði á safn rúmlega fjörtíu meintra lýðræðisríkja og flokka þau síðan eftir fyrrgreindum kosningaauðkennum. Mælikvarðinn á spillingu sem þeir nota er frá samtökunum Transparency International. Hann er ekki einskorðaður við spillingu í stjórnmálum einum heldur líka og ekki síður í viðskiptalífinu, en skárri alþjóðlegan mælikvarða finna þeir ekki.

Tölfræðin í greininni er bágborin enda eru örfá tilfelli í hverjum hópi umræddra ríkja þegar búið er að skipta þeim eftir stigi persónukjörs og flokka síðan eftir kjördæmastærð.

Í fyrstu er niðurstaðan sú að spilling sé að vísu minni – ekki meiri – þar sem kosið er persónukjöri en í hinum ríkjunum þar sem framboðslistar eru raðaðir eða lokaðir, enda sé meðalstærð kjördæma 50 sæti eða fleiri. Svo stór kjördæmi eru óvíða og t.d. ekki hér á Íslandi. Þá grípa fræðimennirnir til þess vinsæla ráðs að segja að nokkur lönd í gagnasafninu séu jaðartilvik („outliers“). Fjórum ríkjum er því sleppt og þá segjast þeir fá þá niðurstöðu að persónukjör og spilling tengist óheillaböndum svo lengi sem kjördæmastærð er yfir 15 sætum að meðaltali. En því miður fyrir fræðingana er þessu öfugt farið ef kjördæmin eru að meðaltali minni. Við hér ættum því að sleppa fyrir horn ef taka á mark á niðurstöðunni! Hér eru að meðaltali með 10,5 sæti í hverju kjördæmi í núverandi kjördæmaskipan.

Persson og Tabellini

Sænski hagfræðinginn Torsten Persson og ítalskur kollegi hans Guido Tabellini hafa gert mun vandaðri greiningu á fyrirbærinu spilling og persónukjör en fyrrgreindir Cheng og Golden. Þetta kemur fram í bók þeirra The Economic Effects of Constitutions (MIT-Press, 2005; sjá líka http://www.people.fas.harvard.edu/~iversen/PDFfiles/Persson%26Tabellini2003.pdf ) Hagfræðingarnir hafa fleiri ríki undir með því að bæta m.a. við ríkjum þar sem tíðkast einmenningskjör, sem eru ekki síst hin engilsaxnesku. Þá gera þeir greinarmun á ríkjunum eftir lýðræðislegum þroska en þeir fyrrnefndu gera það ekki í sama mæli.

Persson og Tabellini komast að þeirri meginniðurstöðu að þar sem kjósendur velja einstaklinga sé spilling minni en þar sem merkt er við lokaða flokkslista. Þeir tala meira að segja um fimmtungi minni spillingu þar sem allir þingmenn eru valdir persónukjöri í samburð við hinar öfgarnar, allir valdir af lokuðum listum. Um leið sé spilling minni ef kjördæmi eru fremur stór en lítil, en þá er látið liggja á milli hluta hvort listar séu raðaðir (lokaðir) eða óraðaðir (opnir); sjá kafla 7.2.1. Þessi seinni niðurstaða virðist í fyrstu sýn vera í mótsögn við niðurstöðu fyrrnefndu greinarinnar en er ekki endilega svo. Engu að síður sýnir þetta ósamræmi hvaða hættur geta falist í því að beita vafasamri tölfræði á viðfangsefni af þessu tagi.

Athyglisvert er að það fyrirkomulag persónuvals og kjördæmaskipunar sem þeir Persson og Tabellini telja líklegast til varnar gegn spillingu er fyllilega í samræmi við ákvæði stjórnarskrárfrumvarpsins. Gildir þá einu hvort frv. er óbreytt eða með þeirri breytingu á 39. gr. sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar leggur til. Í báðum gerðum frv. er mælt fyrir um persónukjör – sem er þó á vissan hátt valkvætt samkvæmt breytingartillögunni. Jafnframt er löggjafanum heimilað að ákveða stærð kjördæma, þar með talið að hafa þau sæmilega stór.

Niðurstaða

Hér hafa tvær fræðigreinar um hugsanleg tengsl spillingar og persónukjörs verið reifaðar. Annarri hefur verið hampað af gagnrýnendum fyrirliggjandi frumvarps um nýja stjórnarskrá. Sú fræðigrein verður þó að teljast aðferðafræðilega afar vafasöm. En sé greinin engu að síðar tekin alvarlega getur hún engan veginn talist sönnun þeirrar fullyrðingar að persónukjör bjóði upp á spillingu. Niðurstaðan er öndverð: Að það sé minni spilling þar sem saman fer persónukjör heldur en þar sem listar eru raðaðir og lítt breytanlegir, a.m.k. svo lengi sem kjördæmi eru skaplegrar stærðar.

Hin greinin er tölfræðilega mun ítarlegri og um leið vandaðri. Í henni segir fortakslaust að minna virðist vera um spillingu þar sem kjósendur velja persónur fremur en flokkslista.

Að mati undirritaðs er greining af þessu tagi engu að síður hæpin þar sem verið er að bera saman aðstæður í óskyldum og fjarlægum menningarheimum og síðan reynt að draga af þeim ályktanir hingað heim. Nær væri að spyrja hvort spilling sé meiri í Finnlandi, þar sem er algert persónukjör, en á öðrum Norðurlöndum. Eða hvort spilling hefur aukist í Danmörku og Svíþjóð þar sem persónukjör hefur verið viðhaft í sívaxandi mæli. Ellegar hvort spilling sé meiri í þeim löndum Þýskalands þar sem kosið er til landsþinga með virku persónukjöri en í hinum þar sem svo er ekki. Og að lokum hvort spilling hafi vaxið á Íslandi við upptöku prófkjöra. Hæpið er að svör fáist þar sem allt önnur atvik kunna samtímis að leiða til meiri eða minni spillingar í stjórnmálum. Á þeim vanda er tekið í öðrum ákvæðum stjórnarskrárfrumvarpsins – en það er önnur saga.

Stjórnarskráin: Lengi getur gott batnað

by | jan 29, 2013 | Á eigin vefsíðu

[Birtist í Fréttablaðinu 16. janúar 2013.]

„Heill lýðræðisríkja, hverrar gerðar eða þroska sem er, hvílir á lítilfjörlegu tæknilegu atriði: fyrirkomulagi kosninga. Allt annað er aukaatriði.“

Svo ritaði hinn mikli spænski hugsuður José Ortega y Gasset.

Alþingi lagði fyrir stjórnlagaráð að endurskoða stjórnarskrárákvæði um fyrirkomulag þingkosninga. Til grundvallar var umræða á þjóðfundi 2010 sem stjórnlaganefnd sú sem stóð að fundinum túlkaði almennt sem kröfur um jafnt vægi atkvæða og persónukjör auk þess sem flestir töldu að landið ætti að vera eitt kjördæmi.

Meginþættirnir í tillögu stjórnlagaráðs um ramma um kosningakerfi koma fram í 39. gr. í frumvarpi því að nýrri stjórnarskrá sem nú liggur fyrir Alþingi. Helstu nýmælin eru þessi:

  • Tala kjördæma: Frá einu upp í átta að vali löggjafans.
  • Vægi atkvæða: Skal vera jafnt, óháð búsetu.
  • Landslistar: Flokkar geta bæði boðið fram kjördæmalista og landslista. Sömu nöfn mega vera á báðum.
  • Persónukjör: Kjósendur merkja við einstaka frambjóðendur eða lista í heilu lagi en taka þá ekki afstöðu til röðunar á frambjóðendum.
  • Fullur jöfnuður milli flokka: Sætum skal skipt upp á milli flokka í samræmi við landsfylgi og síðan ráðstafað til frambjóðenda hvers þeirra samkvæmt persónufylgi.
  • Kjördæmavörn: Til að ekkert kjördæmi fari halloka við úthlutun sæta má nota nær helming þingsæta, eða 30 þeirra, sem lágmarkstryggingu fyrir einstök kjördæmi.

Í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012 hlaut spurning um aukið persónukjör stuðning 78,4% þeirra sem tóku afstöðu og önnur um jafnt vægi atkvæða fékk með sama hætti jáyrði 66,5%. Þær tvær meginbreytingar sem stjórnlagaráð lagði til um fyrirkomulag kosninga fengu því yfirgnæfandi fylgi allt eins og hafði sýnt sig á þjóðfundinum.

Kjördæmavörn

Nokkrir fræðimenn hafa gagnrýnt framangreindar tillögur stjórnlagaráðs, þó með misgóðum rökum. Hér verður staðnæmst við málefnalega gagnrýni á ákvæðið um kjördæmavörn. Búa má til ýkt dæmi þess efnis að þetta ákvæði geti ýmist snúist upp í andhverfu sína eða dugi ekki til að ná settu markmiði.

· Hugsum okkur að landinu sé skipt upp í tvö kjördæmi, landsbyggðarkjördæmi og höfuðborgarkjördæmi. Segjum að kjósendur flokks nokkurs dreifi persónuatkvæðum sínum mjög á milli frambjóðenda flokksins á landsbyggðinni en séu aftur móti einhuga um menn á höfuðborgarlistanum. Vegna stærðarmunar kjördæmanna gæti svo farið að sterkustu mennirnir á höfuðborgarlistanum væru allir atkvæðaríkari en hver hinna á landsbyggðarlistanum. Flokkurinn fengi þá alla menn sína kjörna fyrir sunnan. Þóroddur Bjarnason, prófessor við Háskólann á Akureyri, hefur búið til dæmi í þessum stíl. Með ákvæðinu um kjördæmavörn mætti að vísu tryggja landsbyggðarkjördæminu þau 23 sæti sem það á rétt á m.v. kjósendatölu. En ákvæðið gæti ekki séð við bjögun innan flokka.

· Hið öndverða gæti líka gerst, að kjördæmi fái vægi umfram það sem kjósendafjöldi gefur tilefni til einmitt út á ákvæðið um kjördæmavörnina. Um þetta má taka dæmi það sem fylgdi sem viðauki með tillögum stjórnlagaráðs. Þar er kjördæmaskipan sem nú, nema hvað Reykjavíkurkjördæmin eru sameinuð og eru þá kjördæmin fimm að tölu. Gert er ráð fyrir að ákvæðið um kjördæmavörn sé nýtt þannig að að sex þingsæti séu bundin hverju kjördæmi. Kjósendur Norðvesturkjördæmis nægja einmitt til að standa undir sex þingsætum. Ef kjósendur þar greiða landslistum atkvæði í talsverðum mæli geta þeir út á bindinguna fengið viðbótarþingsæti og í ítrasta falli allt að tvöfalt vægi umfram kjósendatölu.

Sama atkvæðivægi

Ofangreind dæmi eru að vísu mjög ólíkleg. Engu að síður skapaði fyrra dæmið ótta hjá landsbyggðarfólki um að réttmæt hlutdeild þess í kjöri þingmanna væri í hættu ef tillaga stjórnlagaráðs yrðu óbreytt að ramma um kosningalög. Þetta kann að hafa verið ein meginástæða þess að stuðningur við jöfnun atkvæðavægis var rýr í Norðausturkjördæmi í þjóðaratkvæðagreiðslunni.

Ari Teitsson, fyrrverandi fulltrúi í stjórnlagaráði, hefur í góðri grein í Fréttablaðinu 9. janúar sl. bent á vandann og hvernig taka mætti á honum í kosningalögum innan ramma hinnar ráðgerðu stjórnarskrár. Tryggara er að lagfæra stjórnarskrárfrumvarpið með lítilsháttar breytingu. Hún felst í raun í því að skerpa meginmarkmiðið um að allir kjósendur hafi sama atkvæðavægi. Þetta má gera með ýmsu móti án þess að kollvarpa neinu, t.d. með því að setja kjördæmin enn frekar í forgang við úthlutun þingsæta og breyta lítilsháttar fyrirkomulagi landsframboða.

Alþingi á ekki að hika við að lagfæra það sem betur má fara. Markmiðið er góð stjórnarskrá, ekki hver samdi hana. En engan tíma má missa.

Þorkell Helgason, fyrrverandi fulltrúi í stjórnlagaráði

Um gagnrýni á ákvæði um þingkosningar í frumvarpi stjórnlagaráðs

by | nóv 26, 2012 | Á eigin vefsíðu

Í minnisblaði til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis sendu 26. nóvember bregst ég við hluta þeirrar gagnrýni sem fram hefur komið í erindum til þingnefndarinnar á ákvæði um þingkosningar í tillögum stjórnlagaráðs að endurskoðun stjórnarskrárinnar.

Minnisblaðið hefur verið í vinnslu allt frá haustinu 2011 og var frágengið áður en núverandi hrina málins hófst, þ.e.a.s. þjóðaratkvæðagreiðslan 20. október s.l., vinna sérfræðingahóps þess sem skilaði af sér 12. nóvember s.l., frumvarp meirihluta stjórnskipunar og eftirlistnefndar og umræðu um það. Því er hér gengið út frá upphaflegum tillögum stjórnlagaráðs eins og þær eru birtar á þskj. nr. 3,140. lþ.

Þrátt fyrir að höfundur telji þá gagnrýni sem hér verður svarað um margt óréttmæta eða byggða á misskilningi telur höfundur tillögu stjórnlagráðs um fyrirkomulag kosninga til Alþingis ekki yfir gagnrýni hafna, og það þótt hann hafi átt aðild að tilurð hennar. Vonandi gefst tækifæri til að bæta hugmyndina nú þegar efnislega umræðan um málið er loksins hafin.

Minnisblaðið er þannig upp byggt að fyrst eru meginákvæði tillagnanna rifjuð upp en síðan er fjallað um gagnrýnina.

Helsta gagnrýnin sem brugðist er við er þessi:

  • Umsögn Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússon til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 17. janúar 2012, dbnr. 909.
  • Erindi Hauks Arnþórssonar til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 18. nóvember 2011, dbnr. 232.
  • Athugasemdir sem fram komu í máli þingmanna við umræðu um frumvarpið 11. október 2011.

Þá skal bent á ítarefni sem ég hef tekið saman:

  • I. ítarefni um kosningar til borgarþinga í borgríkjunum Bremen og Hamborg. Nýtt kosningkerfi með ítarlegu persónukjöri og samblandi kjördæmis- og landskjörs var tekið upp 2011 og kosið eftir því þá um vorið. Vísað er til þessa ítarefnisskjals á stöku stað. Sjá https://thorkellhelgason.is/?p=1787.
  • II. ítarefni með kosningaákvæðum í stjórnarskrám Norðurlanda í samanburði við frv. stjórnlagaráðs og dæmi stjórnlaganefndar. Athyglisvert er hve mismunadi ítarleg ákvæðin eru. Sjá https://thorkellhelgason.is/?p=1792.
  • III. ítarefni er samantekt á spurningum og svörum um kosningakerfi stjórnlagaráðs. Þetta var hugsað handa almennum kjósendum en ætti að einhverju leyti líka að geta svarað hugsanlegum spurningum þingnefndarmanna. Sjá https://thorkellhelgason.is/?p=1802.

Erindið er að finna í heild í skjalinu Erindi Kosningagagnryni 26 nov 2012

 

 

Samanburður á tillögum stjórnlagaráðs og framlögðu frv. um nýja stjórnarskrá

by | nóv 22, 2012 | Á eigin vefsíðu

Í eftirfarandi pdf-skjali er að finna samanburð á tillögum stjórnlagaráðs um nýja stjórnarskrá og því frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands sem hefur verið lagt fram af meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis sem þingskjal 510, 415. mál á 141. löggjafarþingi 2012–2013. Þingmannafrumvarpið er samhljóða frumvarpsdrögum lögfræðingahóps sem þingnefndin fékk til að yfirfara tillögur stjórnlagaráðs.

Tínd eru til rök lögfræðinganna fyrir hverri breytingu. Ennfremur er sagt frá þeim ábendingum sem hópurinn gerði í skilabréfi um frekari breytingar á tillögum ráðsins.

Samanburður á frv. stjl.ráðs og lögfræðihóps II

(Ein afritunarvilla hefur verið leiðrétt á fyrri gerð skjalsins  hér á síðunni. Hnjóti lesendur um frekari mistök láti þeir vinsamlega vita með tölvupósti á netfangið thorkellhelga@gmail.com.)

Spurt og svarað um kosningaákvæðin í tillögum stjórnlagaráðs

by | nóv 19, 2012 | Á eigin vefsíðu

Stjórnlagaráð leggur til gagngera breytingu á öllu fyrirkomulagi kosninga til Alþingis sem mælt verði fyrir um í stjórnarskrá. Tillagan birtist í 39. gr. frumvarps þess auk þess sem 43. gr. skiptir og máli í þessu samhengi.

Þessar tillögugreinar eru tíundaðar málsgrein fyrir málsgrein í meðfylgjandi skjali. Er þá stuðst við það orðalag sem fundur stjórnlagaráðsfulltrúa í mars 2012 bauð upp á sem valkost en efnisbreytingar eru engar frá fyrri gerð.

Undir hverri málsgrein er færðar fram spurningar sem fram hafa komið ím umræðunni um málið og síðan brugðist við þeim með svörum. Sjá III ítarefni SpurtOgSvaradKosningakerfiRadsins 31 okt 2012

Pistill þessi og meðfylgjandi skjal hefur birst áður á þessari vefsíðu (sjáhttps://thorkellhelgason.is/?p=1629 ) en er hér lítillega aukið og endurbætt.