Nú er sagt að meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis hyggist leggja til að ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögur stjórnlagaráðs fari fram í lok september og um leið verði spurt sérstaklega um tiltekin álitamál. Eins og ég hef þegar sagt í tveimur blaðagreinum og nokkrum pistlum á þessari vefsíðu minni er ég efins um þessa leið til að fá fram vilja þjóðarinnar og fremur bent á atkvæðagreiðslu á e.k. þjóðfundi.

En verði af umræddri þjóðaratkvæðagreiðslu er áríðandi að vandað sé til spurninganna. Þegar málið var síðast í umræðunni í marslok s.l. sendi ég þingnefndinni erindi sem hér fylgir sem pdf-skjal:  UmÞjóðaratkvæðiÞHGerð28mars. Þar lagði ég til annað upplegg á spurningunum. Nefndarmeirihlutinn breytti spurningunum og liggja þær nú fyrir sembreytingartillaga á þingskjali 1098. Mér finnast þær enn loðnar og villandi og nefni ég sérstaklega þessar:

3.  Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um þjóðkirkju á Íslandi?

4.  Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú er?

Þriðja spurningin sker sig úr hvað það varðar að hún er sú eina sem svara verður með „nei“ sé kjósandinn sammála tillögum stjórnlagaráðs, en í þeim eru ekki sérstök ákvæði um þjóðkirkju utan að sagt er að kveða megi á um kirkjuskipanina í almennum lögum. Því er þó haldið óbreyttu að breyting á skipaninni kalli á samþykki í þjóðarinnar.

Fjórða spurningin er veikt orðuð og tekur ekki mið af tillögu stjórnlagaráðs. Í spurningunni er kveðið á um „heimild“ í stjórnarskrá til að setja megi í lög ákvæði um persónukjör „í meira mæli en nú er“. Það þarf enga stjórnarskrárheimild til þessa, sbr. t.d. stjórnarfrumvarp um víðtækt persónukjör sem legið hefur fyrir Alþingi, en dagað uppi – eins og margt annað. Tillaga stjórnlagaráðs gengur mun lengra og kveður á um „skyldu“ til að setja markvisst persónukjör í kosningalög.

Af þessum sökum tel ég að gera þurfi að lágmarki eftirfarandi breytingar á ofangreindum spurningum:

3.    Vilt þú að staða þjóðkirkjunnar verði ákveðin í almennum lögum en ekki í stjórnarskrá?

4.    Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði mælt fyrir um persónukjör í kosningum til Alþingis? 

[Grein þessi er ítarlegri gerð pistils sem ber heitið “Framhald stjórnarskrármálsins II”]

Í fyrri pistli hef ég fjallað um hvernig þoka mætti stjórnarskrármálinu áfram með því að kalla saman þjóðfund til að tjá sig með afgerandi hætti um álitamálin.

Hér verður þráðurinn tekinn upp þar sem þessum þjóðfundi er lokið.

Úrvinnsla

Að fenginni niðurstöðu þjóðfundarins, t.d. í október, yrði Alþingi, og einkum stjórnsýslu- og eftirlitsnefnd þess, að bretta upp ermarnar og ganga frá frumvarpi að nýrri stjórnarskrá byggðu á tillögum stjórnlagaráðs en að teknu tilliti niðurstaðna nýja þjóðfundarins. Tímin er naumur, ekki síst í ljósi þess að á síðustu mánuðum fyrir þingkosningar vill hugur þingmanna snúast um margt annað en uppbyggilega málavinnu.

Í ljósi upphaflegra áforma um að stjórnlagaþing skyldi starfa í hrinum með samráði við Alþingi á milli, tel ég viturlegt að stjórnlagaráð vinni með þingnefndinni að lokafrágangi stjórnarskrárfrumvarpsins. Þetta er ekki sagt af vanvirðu við þingið, heldur af umhyggju fyrir málefninu. Það yrði að sjálfsögðu þingnefndin sem bæri lokaábyrgð á frumvarpinu og legði það fram fyrir þingheim allan, sem síðan fer einn með málið.

Staðfesting þjóðarinnar

Í frumvarpi stjórnlagaráðs er gert ráð fyrir því að framvegis verði stjórnarskrárbreytingar að hljóta staðfestingu þjóðarinnar. Sama hafa fyrri stjórnlaganefndir lagt til. Flestir, ef ekki allir, vilja að eins verði farið með stjórnarskrárumbætur nú, að þær hljóti bindandi staðfestingu þjóðarinnar.

Ákvæðin í gildandi stjórnarskrá (79. gr.) eru þannig að samþykki Alþingi „tillögu“ um breytingu á stjórnarskrá, eins og það er orðað, skuli þing rofið og „stofna til almennra kosninga“. Fyrsta mál nýs þings er að staðfesta „ályktunina óbreytta“ – nú eða hafna henni sé sá gállinn á þinginu. En nýja þingið má engu breyta.

Hugsunin á bak við þetta mun vera sú að þjóðin kjósi til nýs þings eftir því hvort henni líkar hin ráðgerða stjórnarskrárbreyting eða ekki. Vitaskuld snúast þingkosningar um flest annað en það. Aðeins einu sinni, a.m.k. á lýðveldistímanum, má með nokkrum sanni segja að þingkosningar hafi verið haldnar um stjórnarskrárbreytingu sérstaklega. Það var vorið 1959 þegar fyrir lá stjórnarskrárbreyting sem umbylti kjördæma- og kosningaskipaninni. Fyrir vorkosningarnar lá fyrir sá vilji þriggja af stærstu flokkunum fjórum að kosið yrði strax aftur – til að þeir gætu uppskorið ávinning af breyttri skipan! Svo var gert um haustið. Þetta veitti kjósendum tækifæri í að tjá sig um stjórnarskrárbreytinguna eina sér í fyrri þingkosningunum.

Hvernig?

En hvernig má láta þjóðina fá völdin nú? Fyrirmynd má sækja í lýðveldisstjórnarkrána 1944. Hún fór í þjóðaratkvæði, enda var svo fyrir mælt í fyrri stjórnarkrárbreytingu. Aðstæður eru því ekki eins. Engu að síður mætti nýta sömu hugsun og bæta við skilyrði í 114. gr. frumvarps stjórnlagaráðs. Viðbótin, sem hér er feitletruð, er sótt nær orðrétt í lýðveldisstjórnarkrána (sbr. þó síðar):

• Stjórnarskipunarlög þessi öðlast gildi þegar Alþingi hefur samþykkt þau í samræmi við ákvæði stjórnarskipunarlaga nr. 33 frá 17. júní 1944 með áorðnum breytingum enda hafi meiri hluti allra kosningabærra manna í landinu með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt ályktun Alþingis þar að lútandi.
• Við gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara falla úr gildi stjórnarskipunarlög nr. 33 frá 17. júní 1944 með áorðnum breytingum.

Það má skjóta því inn í að betur færi á því að kalla þetta „ákvæði um stundarsakir“ fremur en hafa það almenna stjórnarsskrárgrein, 114. gr. Í gildandi stjórnarskrá er hliðstæða ákvæðið í 81. gr., en í prentuðum útgáfum stjórnarskrárinnar er þeirri grein iðulega sleppt, enda hafði hún aðeins notagildi á árinu 1944.

Ofangreind hugmynd kom að mestu fram í dæmum stjórnlaganefndar um nýja stjórnarskrá sem Björg Thorarensen prófessor hefur rifjað upp í minnisblaði til þingnefndarinnar 26. mars s.l.

Hvenær?

Umrædd þjóðaratkvæðagreiðsla um lokatillögu að nýrri stjórnarskrá gæti farið fram strax eftir þingið hefur samþykkt það í fyrra sinnið, enda má engu breyta eftir það. Til þess að svo megi verða er í tillögu minni vísvitandi notað orðalagið „ályktun Alþingis þar að lútandi“ í stað þess að í lýðveldisstjórnarskránni er aðeins talað um „þau“, þ.e.a.s. „stjórnskipunarlögin“ enda gat það átt við þá í ljósi þess sem fyrr segir. Að mínu mati væri orðlagið sem hér er lagt til tryggara nú þar sem „ályktunin“ verður ekki að stjórnskipunarlögum fyrr en Alþingi hefur í seinna skiptið samþykkt hana. En þetta þyrftu stjórnskipunarfræðingar að grannskoða.

Æskilegast væri að atkvæðagreiðslan færi fram fyrir kosningarnar sem eiga að vera á undan seinni samþykkt þingsins, væntanlega vorið 2013. Þar með gætu sjálfar þingkosningarnar snúist um hin pólitísku málefni, án þess að stjórnarskrármálið þurfi að trufla þær. Felli þjóðin stjórnarskrána er það sjálfgert að þingkosningarnar geta farið óhindrað fram. Samþykki þjóðin nýja stjórnarskrá verður að ætla að nýtt þing myndi ekki taka upp á því að fella hana. Í báðum tilvikum ætti því stjórnarskráin og kosningar til Alþingis að geta verið næsta aðskilin mál. Á hinn bóginn kann að vera hæpið að upp næðist stemming fyrir aðskildri þjóðaratkvæðagreiðslu hvort sem hún væri á undan eða á eftir þingkosningunum. Þátttöku kynni að vera ábótavant auk þess sem kostnaður yrði verulegur af sérstakri kosningu. Ennfremur væri það æskilegt að nýtt þing hefði niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar undir höndum áður en það staðfesti stjórnarskrárbreytinguna en ekki á eftir, þannig leiðbeinti þjóðin þinginu, ekki öfugt.

Hvað vinnst?

Í fyrri pistli voru færð rök fyrir því að ekki eigi að blanda saman forsetakosningu og þjóðaratkvæðagreiðslu um álitamál. Vandkvæði þessa eru mun minni við þá þjóðaratkvæðagreiðslu sem hér um ræðir. Þannig gæti þjóðaratkvæðagreiðslan hæglega verið samhliða þingkosningunum vorið 2013. Við það vinnst margt:

1. Trygging fyrir góðri þátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslunni.
2. Kjósendur geta valið flokka og frambjóðendur til þings óháð afstöðu til stjórnarskrárbreytingarinnar.
3. Minni tilkostnaður þar sem tvennum kosningum er slegið saman.

Umræddur framgangsmáti kallar á að bæði þjóðin og nýtt þing staðfesti stjórnarskrárbreytinguna. Báðir fá því neitunarvald; þingið samkvæmt ákvæðum gildandi stjórnarskrár en þjóðin með nýmælinu í 114. gr. Jákvæðara er að segja að báðir fái tækifæri til að leggja blessun sína yfir stjórnarskrárbreytinguna.

Spyrja má hvað gerist ef þjóðin eða þingið hafnar stjórnarskránni nýju. Þá heldur sú gamla einfaldlega gildi sínu (sbr. 2. mgr. í umræddri 114. gr.) og málið er aftur komið á byrjunarreit – hvað vonandi yrði ekki.

Stjórnarskrármálið má ekki daga uppi einu sinni enn

Stjórnarskrá er í senn sáttmáli þjóðar við sjálfa sig en um leið erindisbréf hennar til stjórnvalda, þar með til Alþingis, um réttar lýðræðislegar leikreglur. Stjórnarskrá á því að vera sprottin frá þjóðinni.

Hér hefur verið reifað ferli þess að þjóðin eignist vandaða stjórnarskrá í sátt við sem flesta.

Endurskoðun stjórnarskrárinnar er í biðstöðu á Alþingi þegar þetta er ritað á páskum 2012, en forsagan er rakin í fyrri pistli. Eins og staðan er nú virðist ekki líklegt að þjóðin verði spurð álits á frumvarpi stjórnlagaráðs eða um álitamál í því sambandi við komandi forsetakosningu.

Nauðsynlegt er að nú horfi þeir, sem þyrstir í vandaða endurskoðun á stjórnarskránni, á framgang málsins allt til enda. Hafa verður í huga að stjórnarskrá er í senn sáttmáli þjóðar við sjálfa sig og erindisbréf hennar til stjórnvalda, þar með til Alþingis, um réttar lýðræðislegar leikreglur. Stjórnarskrá verður því að vera sprottin upp frá þjóðinni. Uppleggið með stjórnlaganefnd, þjóðfundi, ráðgerðu stjórnlagaþingi og stjórnlagaráði í þess stað, var að virkja þjóðina sjálfa til þátttöku. Sumt hefur tekist vel, annað farið úrskeiðis á því ferli, en þá er að læra og laga.

Hér verður reifuð sýn höfundar á það hvernig framhaldið gæti orðið.

Alþingi taki af skarið

Framvinda málsins ræðst vissulega á Alþingi. Frumkvæðið liggur hjá stjórnsýslu- og eftirlitsnefnd þingsins. Nefndin ætti strax að setja af stað þá vinnu sem hún hefur íað að um tæknilega yfirferð á frumvarpi stjórnlagaráðs með það að markmiði að lagfæra hnökra sem kunna að vera á tillögunum. Ráðið, aðstoðarmenn þess og tilkallaðir sérfræðingar gerðu sitt besta til að fyrirbyggja tæknilega galla, en tíminn var vissulega naumur. Bersýnilegt er að nefndin – öll eða meirihluti hennar – vill ganga úr skugga um þjóðin sé sátt við frumvarp stjórnlagaráðsins áður en hún gerir það að sínu, en virðist tvístígandi um verklagið. Hér verður nefndin að komast fljótt að niðurstöðu um verklagið.

Þingnefndin ætti að yfirfara spurningar og valkosti sem hún ráðgerir að leggja fyrir þjóðina. Í fyrsta lagi um hvað eigi að spyrja og síðan hvernig. Í ljósi þess heildarferlis sem lagt var af stað með hlýtur frumvarp stjórnlagaráðs að vera grunnviðmiðið. Því á að spyrja um afstöðu til þess frumvarps og lykilatriða þess sérstaklega. Kjósendur ættu að geta valið á milli ákvæða eins og þau eru í frumvarpi stjórnlagaráðs annars vegar og hins vegar eins og þau gætu verið með einum, eða jafnvel tvennum öðrum hætti. Það er villandi að biðja kjósendur að velja á milli tilgreindrar útfærslu á álitamáli annars vegar og einhverrar ótilgreindrar útfærslu hins vegar.

Síðan er það stóra spurningin hvenær tímabært sé að spyrja þjóðina um álit á málinu í heild, þ.e. á frumvarpi stjórnlagaráðs óbreyttu, lítt breyttu eða einhvern veginn breyttu. Í fyrstu gerð þeirra spurninga sem meirihluti þingnefndarinnar lagði fram átti upphafsspurningin að vera um það hvort kjósendur vildu láta leggja frumvarpið fram á Alþingi, en að undangegninni tæknilegri lagfæringu; og þá væntanlega lítt breytt. Í fyrsta lagi er það of tæknilegt að spyrja um „framlagningu frumvarps“. Flestir kjósendur telja efalaust að þá sé verið að spyrja um álit á efnislegu innihaldi tillagna stjórnlagaráðs, ekki um það hvort það sé brúkanlegt á ákveðnu stigi í málsmeðferð Alþingis. Í öðru lagi var þessi spurning höfð fyrst, á undan spurningum um álitaefnin. Hverju á þá sá að svara sem er sammála tillögum stjórnlagaráðs í meginatriðum en kýs samt fremur einn eða fleiri af þeim frávikskostum sem boðið er upp á um álitaefnin? Á hann að lýsa sig sammála frumvarpinu óbreyttu eða ekki? Við þessu tvennu var að nokkru leyti brugðist í seinni gerð spurningalista meirihlutans. Það var annars vegar gert með því að tilskilja að á kjörseðlinum skildi vera lýsing á hinu formlega ferli málsins, og því hvað það þýddi að leggja fram frumvarp. Og hins vegar með því að spyrja um afstöðu til framlagningar frumvarps á „grundvelli“ tillagna stjórnlagaráðs. Þetta hefði orðið til bóta en betur má ef duga skal.

Það sem ætti að leggja fyrir kjósendur er tvennt og í þessari röð:

• Álitamál með skýrum valkostum. Jafnframt þyrfti að fylgja yfirlýsing þess efnis að þingnefndin muni fella inn í frumvarp stjórnlagaráðs þá valkosti sem a.m.k. augljós meirihluti kjósenda vill. Þetta er vitaskuld ekki sama og loforð um að þannig verði frumvarpið samþykkt á Alþingi; því getur þingnefndin ekki lofað. En kjósendur verða að sjá einhvern tilgang í því að taka afstöðu til valkosta.
• Afstaða til frumvarps stjórnlagaráðs þannig breyttu, þ.e.a.s. hvort kjósendur vilji sjá frumvarp stjórnlagaráðs verða að stjórnarskrá eftir fyrrgreindar tæknilegar lagfæringar en einkum eftir að inn hafa verið færðir þeir valkostir í álitamálunum sem mestan stuðning fá. En þá má spyrja hvort ekki verður að bjóða þeim sem segja nei upp á valkost? Tillaga kom fram um það frá sumum þingnefndarmönnum.

Seinni spurningin í heild getur orkað tvímælis. Þegar spurt yrði væri stjórnarskrárfrumvarp ekki fullbúið. Kjósendur væru þá enn tvístígandi um það hverju ætti að svara: Jánka hálfkveðinni vísu um stjórnarskrárdrög sem ekki væru enn komin á blað eða segja nei án þess að vita svo sem nokkuð um það hvað þá tæki við. Eins og fram kemur síðar er það skoðun undirritaðs að endanleg gerð nýrrar stjórnarskrár verði að fá blessun þjóðarinnar. Þá fær þjóðin að segja já eða nei við fullbúnu, endanlegu skjali. Er ekki rétt að bíða þess áður en spurt er þessarar meginspurningar?

Hvernig á að leita álits þjóðarinnar?

Hæpið er að stefna lengur á forsetakosningu sem tækifæri til að spyrja þjóðina um annað mál, stjórnarskrána. Kemur þar margt til. Tímamörkin, sem hin almennu lög um þjóðaratkvæðagreiðslur setja, eru liðin. Hugsanlega mætti sigla fram hjá mörkunum með lagabreytingu eða sérlögum um þessa þjóðaratkvæðagreiðslu, en ekki væri það góður máti. Jafnframt er tíminn orðinn of knappur til að vanda megi til spurninga, kynningar og annars undirbúnings.

Þegar Alþingi ákvað í febrúar að láta þjóðina greiða atkvæði um stjórnarskrármálið samhliða forsetakosningu lá framboð sitjandi forseta Íslands ekki fyrir. Framboð hans, og það með þeim formála að hann kunni að láta sig stjórnarskrármálið varða, setur málið í nýtt ljós, ef ekki uppnám.

Það orkar því mjög tvímælis að spyrða saman þessar tvennar kosningar. Stjórnarskrármálið mun verða í skugga forsetakosninganna um leið og afstaða kjósenda til frambjóðenda og álitamála í stjórnarskránni kunna að blandast saman með óheppilegum hætti.

Þá liggur beinast við að halda slíka þjóðaratkvæðagreiðslu síðar. Það má þó ekki dragast langt fram eftir hausti eigi að takast að sjá fyrir enda málsins áður en kosið verður til þings vorið 2013.

Ýmis vandkvæði eru þó á þessu. Enn er það tímaskortur. Lögum samkvæmt yrði að samþykkja þingsályktun með spurningunum á yfirstandandi þingi sem lýkur í maílok. Jafnframt er vafamál hvort takast megi að kynna málið og vekja áhuga þjóðarinnar á sumartíma, í besta falli snemma hausts. Hætt er við dræmri kjörsókn og því að kjósendur yrðu lítt undirbúnir. Ekki má heldur gleyma kostnaði við sérstaka kosningu.

Í stað þjóðaratkvæðagreiðslu mætti láta gera vandaða skoðanakönnun til að greina afstöðu þjóðarinnar til álitamálanna. Á undan yrði að fara almenn og ítarleg kynning. Væntanlega þyrfti að ganga á eftir svörum með símtölum eða jafnvel heimsóknum.

Annmarkar eru líka á þessari leið. T.d. má draga í efa að kjósendur væru almennt búnir að kynna sér málin og undirbúa svör, þegar og ef þeir lentu í könnunarúrtaki. Svörin yrðu því talsverðum hendingum háð. Svo er að vísu ávallt í könnunum. En þegar t.d. er spurt um stuðning við stjórnmálaflokka, er þó byggt á sífelldri umfjöllun um stjórnmálin. Staðan undir þeim kringumstæðum er því önnur.

Það verður þó að telja skoðanakönnun það til tekna að hún er trúlega ódýrust þeirra sem hér eru reifaðar.

Atkvæðagreiðsla á þjóðfundi

Í stað skoðanakönnunar skal hér stungið upp á að endurtaka þjóðfundinn 2010 til að fá fram álit þjóðarinnar í gegnum sérvalið úrtak kjósenda sem yrði eins konar kviðdómur um stjórnarskrármálið.

Hugmyndin er þessi:

1. Kallaður verði saman hópur kjósenda, um þúsund manns, um eina helgi á komandi hausti, í september eða október. Hópurinn verður að vera þverskurður af þjóðinni, allt eins og var á þjóðfundinum 2010.
2. Fyrir þjóðfundinn verði lagðar spurningar um álitamálin, en að undangenginni málefnalegri kynningu á valkostunum og það á fundinum sjálfum.
3. Fjallað verði um eina spurningu í senn og hún strax afgreidd með leynilegri atkvæðagreiðslu, en ekki skýrt frá niðurstöðu fyrr en í lok þjóðfundarins.
4. Umræður færu ekki fram um spurningarnar, í hæsta lagi að sérfræðingar yrðu spurðir.

Til fróðleiks mætti spyrja í upphafi um afstöðu þjóðfundarins til frumvarps stjórnlagaráðs, og síðan aftur í lokin. Í seinna skiptið yrði spurt um stuðning við stjórnarskrárfrumvarpið að því gefnu að því verði breytt í takt við vilja meirihlutans um hvert álitamálanna.

Kanna þyrfti hvort skynsamlegra og hentugra sé að ná saman því sem næst sama fólki og á þjóðfundinum 2010 eða velja ferskan hóp.

Spyrja má hvort þúsund manns dugar til að sýna vilja þjóðarinnar. Svo er í flestum tilvikum. Tölfræðileg rök sýna að hljóti mál stuðning a.m.k. 54% fulltrúa á slíkum þjóðfundi er hægt að segja með 99,5% vissu að þjóðin öll sé sama sinnis, að því tilskyldu að þjóðfundurinn sé handahófskenndur þverskurður. Falli atkvæði þannig á þjóðfundinum að mál fá 46-54% stuðning er fátt hægt að fullyrða um vilja þjóðarinnar. Alþingi yrði þá að taka af skarið. En væri ekki líka svo féllu atkvæði í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla innan ámóta ramma, ekki síst ef þátttaka væri líka dræm?

Gagnrýna mætti þjóðfundaraðferðina fyrir það að fundurinn kynni að taka upplýstari afstöðu en þjóðin sjálf vegna þeirrar kynningar á málinu sem færi fram á honum sjálfum! Því kann að vera að mörkin sem setja ætti um marktækni þjóðfundarniðurstöðu ættu að vera hærri en að fram greinir, t.d. 60%. Stjórnsýslu- og eftirlitsnefnd ætti á undan þjóðfundinum að lýsa sig fúsa til að leggja fram frumvarp stjórnlagaráðs með þeim breytingum sem samþykktar væri af slíkum meirihluta á fundinum. Eftir sem áður hefði Alþingi óbundnar hendur um afgreiðslu frumvarpsins.

Sú er hætta við þjóðfundarfyrirkomulagið að fulltrúar yrðu fyrir þrýstingi utan frá. Þó er ekki kunnugt um að svo hafi verið fyrir þjóðfundinn 2010. Alla vega er brýnt að nöfn fulltrúa yrði ekki gerð opinber. Eflaust yrði áróður í gangi fyrir þjóðfundinn, en er það ekki eðlilegur þáttur lýðræðis?

Samandregið eru kostirnir við umrætt þjóðfundarfyrirkomulag m.a. þessir:

1. Með kynningu á valkostunum á sjálfum þjóðfundinum væru þeir sem þar greiða atkvæði mun betur upplýstir en hvort sem er kjósendur í almennri þjóðaratkvæðagreiðslu eða útdregnir þátttakendur í skoðanakönnun.
2. Tækifæri gefst til að mæla og bera saman fylgi við stjórnarskrártillögurnar í heild sinni fyrir og eftir að svör fást við álitamálunum. Þetta væri ógerlegt hvort sem er í almennri kosningu eða í skoðanakönnun.
3. Aðstefnd þátttaka er fyrirfram tryggð. Eins og 2010 yrði ekki linnt látum fyrr en fengist hefðu þúsund manns eða svo. Að því leyti er þjóðfundur marktækari en skoðanakönnun, jafnvel marktækari en almenn kosning með dræmri þátttöku – og slakri forkynningu.

Um framhaldið verður fjallað í öðrum pistli.

Þegar þetta er skrifað í dymbilviku 2012 hefur stjórnarskrármálið rekið á sker. Þingsályktunartillaga meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða forsetakosningu 30. júní n.k. náði ekki fram að ganga í tæka tíð í samræmi við lög um þjóðaratkvæðagreiðslur. Sumir kenna um málþófi, aðrir því að málið hafi komið fram á síðustu stundu og verið vanreifað.

Þegar fley hefur rekið á sker – ekki síst vegna lágrar sjávarstöðu – á ekki að leggja upp laupana heldur bíða næsta flóðs, sem kemur eftir páska, og vinda svo seglin upp á ný. Um það verður fjallað í nokkrum pistlum, en áður en lengra er haldið er gagnlegt að rifja upp söguna.

Endurskoðun stjórnarskrár hefur verið á döfinni allt frá lýðveldisstofnun. Sumu hefur verið breytt, einkum ákvæðum um þingkosningar, en öðru bætt við svo sem mannréttindaákvæðum. En þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir þingkjörinna nefnda hefur heildarendurskoðun aldrei komist á skrið, eins og þó var upphaflega ráðgert.

Eftir efnahagshrunið mikla var af hálfu meirihluta Alþingis lagt upp með nýja aðferð til að koma málinu í höfn. Þjóðin skyldi sjálf fá beinni aðkomu að málinu en áður. Atburðarásin hefur verið þessi:

·      4. mars 2009: Allir flokkar nema einn stóðu að framlagningu tillögu um bindandi stjórnlagaþing skipað 41 fulltrúa til að endurskoða stjórnarskrána; 385. mál á 136. þingi. Tillagan, sem óhjákvæmilega fól í sér breytingu á gildandi stjórnarskrá, endaði í málþófi, e.t.v. vegna deilna um önnur atriði sem átti að breyta samtímis.

·      24. júlí 2009: Forsætisráðherra lagði fram frv. um ráðgefandi stjórnlagaþing; 164. mál á 137. þingi. Fulltrúum var fækkað í 25-31 en starfstímin hafður allrúmur, tæpt ár en í þremur hrinum með hléum á milli þar sem færi gæfist á umræðu og gagnrýni, en ekki síst til umþóttunar. Málið dagaði uppi á sumarþinginu 2009.

·      4. nóv. 2009: Forsætisráðherra endurflytur frumvarp sitt; nú 152. mál á 138. þingi. Í meðförum þingnefndar er málið illu heilli þynnt út í þeim tilgangi að ná breiðri samstöðu, sem virðist þó hafa verið unnið fyrir gíg. Nú skyldi stjórnlagaþingið í hæsta lagi starfa í fjóra mánuði. Þó var til bóta að á undan skyldi starfa tæknileg nefnd, stjórnlaganefnd, sem skilaði góðri skýrslu þegar til kom. Jafnframt var tilskilið að halda þjóðfund þúsund kjósenda haustið 2010, sem tókst líka eftir með ágætum. Í upphaflega frumvarpinu var sagt að landskjörstjórn skyldi skera úr um kjörgengi þjóðkjörinna stjórnlagaþingsfulltrúa en ekkert nánar sagt um kærur eða hugsanlega ógildingu kosningar til þingsins. Sú afdrifaríka breyting var gerð á frumvarpinu að nú skyldi Hæstiréttur skera úr um kjörgengi en ákvæði þar að lútandi voru harla hraðsoðin.

·      27. nóv. 2010: Kosið var til stjórnlagaþings úr hópi 522 frambjóðenda. Þrátt fyrir þennan fjölda gekk kosningin vel og þátttakan var eins og best gerist erlendis um sérhæfðar kosningar sem þessa. Um þetta hef ég skrifað allítarlega greinargerð í vefritið Stjórnmál og stjórnsýsla 1. tbl. 7. árg., 2011.

·      25. jan. 2011: Hæstiréttur ógildir kosninguna til stjórnlagaþings á forsendum sem að mínu mati voru afar vafasamar, nokkuð sem ég hef fjallað um í pistlum á vefsíðu minni.

·      24. mars 2011. Alþingi samþykkti þingsályktun um stjórnlagaráð, sem taka skyldi við hlutverki stjórnlagaþings, og skipar síðan í ráðið 25 af þeim 26 sem flest atkvæði hlutu í kosningu til stjórnlagaþings (einn þáði ekki skipun og var þá gripið til þess sem var næstur því að ná kjöri). Sjá 549. mál á 140. þingi.

·      6. apríl – 29. júlí 2011: Stjórnlagaráð starfaði ötullega og skilaði heildarfrumvarpi til stjórnskipunarlaga um nýja stjórnarskrá. Vinnubrögðin í ráðinu voru vönduð, umræður málaefnalegar og starfað fyrir opnum tjöldum. Tillögur ráðsins voru vitaskuld málamiðlun í einstökum atriðum, enda féllu atkvæði naumt um sumar greinar frumvarpsins. En allir 25 fulltrúar ráðsins stóðu að frumvarpinu í heild þar sem um væri að ræða mikla framför frá gildandi stjórnarskrá. Úrvinnslan fór hægt af stað, en frumvarp stjórnlagaráðs var ásamt greinargerð lagt fram sem skýrsla til Alþingis, sjá 3. mál á 140. þingi. Tillögur stjórnlagaráðs voru þó ekki kynntar almenningi beint. Einstaklingur gaf frumvarp ráðsins út, ekki stjórnvöld.

·      22. febrúar 2012: Að tillögu meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis er samþykkt þingsályktun um að kalla stjórnlagaráð aftur saman til skyndifundar til að fjalla um álitamál og svara nokkrum spurningum; sjá 6. mál á 140. þingi. Spurningarnar hefðu mátt vera skýrari. Ósk um valkosti var loðin og ekki alltaf borin fram. Þá voru nokkrar lykilspurningar, þar sem vitað er um að þjóðin er tvístígandi skilin eftir, t.d. ákvæði um þjóðkirkjuna. En þingsályktunin kvað á um að ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla skyldi fara fram um heildartillögu stjórnlagaráðs svo og um helstu álitaefni samhliða forsetakjöri 30. júní 2012.

·      8.-11. mars 2011: 22 af 25 fulltrúum stjórnlagaráðs gátu orðið við ósk Alþingis, funduðu og svöruðu spurningum þingnefndarinnar ýmist með því að bjóða upp á valkosti, þar sem þess hafði beinlínis verið óskað, en í öðrum tilvikum var rökstuðningur aukinn og bættur.

·      20. mars 2012: Meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis lagði fram þingsályktun með spurningunum sem skuli leggja fyrir kjósendur í fyrrgreindri þjóðaratkvæðagreiðslu; 636. mál á 140. þingi. Annars vegar var spurt um hvort kjósendur vilji að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar fram sem frumvarp á Alþingi. Að mínu mati er þetta of þingtæknileg spurning fyrir almenning. Spyrja hefði átt beint um stuðning við heildartillögu stjórnlagaráðs. Hins vegar var spurt um nokkur álitamál í nýrri stjórnarskrá. Þarna voru helstu lykilatriðin en önnur skilin eftir, t.d. um málskotsrétt forsetans, væntanlega vegna þess að það færi illa saman við forsetakjör. Þetta sýnir einmitt vandann við að spyrða saman kosingar af þessu tagi. Ekki var augljóst samhengi milli spurninganna sem lagðar voru fyrir stjórnlagaráðið í byrjun mars og þeirra sem nú var ætlunin að leggja fyrir kjósendur. Valkostirnir, sem stjórnlagaráðið var beðið um, komu heldur ekki við sögu.

·      29. mars 2012: Meirihlutinn lagfærði spurningarnar en vart nægilega. Helsti gallinn var enn sá að spurt var hvort kjósandinn vilji tilgreint ákvæði í stjórnarskrá eða ekki. Sá sem er hikandi við ákvæðið á erfitt með að greiða atkvæði þar sem hann veit ekkert um það hvað komi í stað hins tilgreinda; kemur ekkert eða eitthvað ótilgreint? Í slíkum spurningum verður að felast valkostur: „Viltu A eða B – eða hvorugt“. Hvort sem það var minni- eða meirihluta að kenna dagaði málið uppi a.m.k. sem komið er. Hér stendur málið.

Hver er lærdómurinn af þessari sögu? Hann er sá að það er eins og málið hafi hrakist áfram án þess að skýrt væri hver framvindan skyldi vera. Upphaflega tillagan um ráðgefandi stjórnlagaþing er þó undantekning; þar mátti sjá hugsun frá upphafi til enda. Vissulega má færa það til afsökunar að aðstæður – og þó einkum úrskurður Hæstaréttar – hefur sett ráðamenn út af laginu.

En ekki dugar að gefast upp. Til þess að koma málinu aftur á skrið er brýnt er að marka leiðina sem fylgja skuli allt til lykta, eftir því sem aðstæður frekast leyfa. Í tveimur öðrum pistlum er reifuð sýn höfundar á slíkt heildarferli.