Ný stjórnarskrá: Blásum lífi í lýðræðið!

by | okt 30, 2011 | Á eigin vefsíðu

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 28. október 2011]

Traust á stjórnmálamönnum er rýrt bæði hérlendis og í löndum í kringum okkur. Sama gildir um lýðræðið sjálft og stofnanir þess, ekki síst Alþingi. Sagt er að allt sé þetta blekking. Að vísu kjósi þjóðin menn á þing á fjögurra ára fresti en eingöngu pakkalausnir séu í boði; flokkslistar sem kjósendur fái ekki hnikað. Myndun ríkisstjórna sé einatt lítt í samræmi við kosningaúrslit; jafnvel flokkur sem galt afhroð veiti ríkisstjórn forystu. Ríkisstjórn valti síðan yfir þingið en láti sjálf leiðast af „sérfræðingastóði“. Yfir öllu tróni svo hagsmunasamtök og ekki síst peningaveldið.

Þjóðin, kjósendur, finna til vanmáttar og gefa lýðræðinu langt nef. Undirritaður ræddi við fólk í stórmörkuðum í aðdraganda kosningarinnar til stjórnlagaþings fyrir ári um þetta lykilmál; benti á mikilvægi bættrar stjórnarskrár sem lið í því að efla vald fólksins, að bæta stjórnarfarið og svo framvegis. Margir, of margir, brugðust þannig við að allt væri rotið, að þeir sem fást við að stjórna séu allt sama hyskið – þar með talin við sem buðum okkur fram.

Þessu verður að snúa við eigi ekki illa að fara.

Hvað er til ráða?

Hvarvetna er rætt um þessa stjórnmálaþreytu en lausnir liggja ekki á lausu. Í margra augum, ekki síst ungs fólks, skiptir gagnsæi miklu, að allt liggi upp á borðinu, að hætt verði öllu laumuspili. Beint lýðræði, þar sem kjósendur geta hafnað lögum og jafnvel sett lög, er líka til þess ætlað að auka tiltrú almennings á mátt lýðræðisins. En það sem oftast er nefnt, bæði heima og erlendis, er að styrkja þurfi þingræðið, efla vald þjóðþingana.

Um þessar mundir takast þing og ríkisstjórnir víða í Evrópu á um stuðning við fjárhagslega fallvölt ríki, eins og Grikkland. Þýski stjórnlagadómstóllinn tók af skarið í þessum efnum þegar hann kvað upp úr með það að ríkisstjórn Þýskalands yrði að spyrja þingið áður en hún tæki skuldbindandi ákvarðanir sem þessar. Að margra dómi er þetta dæmi um að nú sé pendúllinn að snúast við þjóðþingunum í vil eftir síminnkandi völd þeirra undanfarna áratugi.

Hvað leggur stjórnlagaráð til?

Fulltrúar í stjórnlagaráði voru mjög meðvitaðir um þennan vanda og taka á honum í tillögum sínum með margvíslegum hætti. Helstu atriðin í því sambandi eru:

  • Kjósendur fá nær öllu ráðið um það hverjir veljist á þing af framboðslistum.
  • Alþingi kýs forsætisráðherra með beinum hætti og ræður þar með í raun alla ríkisstjórnina. Ríkisstjórn getur þá vart starfað í blóra við vilja þingsins.
  • Þingmál hefja göngu sína í þingnefndum. Með þessu er ýtt undir það að þingið taki ekki við stjórnarfrumvörpum sem gerðum hlut, heldur taki þátt í mótun mála.
  • Kjósendur geti haft frumkvæði bæði að því að fella lög úr gildi eða skapa nýja löggjöf.
  • Stjórnmálaflokkum verða sett lagafyrirmæli um starfshætti, fjármál o.fl.
  • Ráðherrar sitja ekki á þingi og ganga þar ekki um gólf sem ráðamenn. Þeir koma fyrir þingið eins og hverjir aðrir embættismenn.
  • Ráðherrar bera sameiginlega ábyrgð á helstu ákvörðunum sínum.
  • Upplýsingaréttur almennings um opinber gögn er tryggður um leið og frelsi fjölmiðla er elft verulega.
  • Fjölmiðlum er tryggt ritstjórnarlegt frelsi og þeir sem upplýsa njóta verndar.
  • Forseta Íslands er ætlað verulegt aðhaldshlutverk m.a. til að koma í veg fyrir gerræðislega skipun dómara.
  • Umboðsmaður Alþingis er festur í sessi, en hlutverk hans er að veita stjórnvöldum aðhald.
  • Rannsóknarnefndir Alþingis fá stöðu í stjórnarskránni.
  • Fjármálalegt aðhald að stjórnvöldum er aukið með ýmsum hætti.

Komum góðri stjórnarskrá á grunni þessara tillagna í höfn!

 

Ný stjórnarskrá: Stjórnarskrá sem hluti þjóðarvitundar

by | okt 21, 2011 | Á eigin vefsíðu

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 21. október 2011, en undir öðru heiti vegna mistaka]

Þjóðverjar héldu upp á sameiningardaginn 3. október s.l. Það er þjóðhátíðardagur þótt Þjóðverjar forðist að nota orðið eins og allt annað sem minnir á þjóðrembu. Stjórnarskráin þýska var þema dagsins. Forseti þýska stjórnlagadómstólsins hélt hátíðarræðu. Þar spurði hann hvað sameini þjóðina. „Hvað á einstæð móðir með tvö ung börn sem situr við kassann í stórmarkaði í Chemnitz [sem hét Karls-Marx-borg í fjóra rauða áratugi!] sameiginlegt með virtum viðskiptalögmanni í München sem ekur á Porsche sportbíl á skrifstofuna sína?“ Þessa spurningu má heimfæra á okkar litla Ísland enda hefur okkur á nokkrum áratugum tekist að elta stórþjóðirnar í ójafnri skiptingu á auði og efnum.

Lítum nánar í ræðuna þýsku.

Fjögur gildi

Dómsforsetinn taldi að þrátt fyrir ójöfnuð og ólíka hagsmuni væri margt sem sameinaði og nefndi hann fernt: a) Frelsi og sjálfsákvörðunarréttur, b) viðleitni til að fara leið hófsemda, að finna meðalveginn, c) fastheldi við evrópuhugsunina og síðast en ekki síst d) hugsjónin um lýðræðislegt ríki sem byggt er á grundvallarreglum. Við hömpum frelsi og fullveldi á tyllidögum en vart öðru af þessum gildum. Er það þjóðarvilji að gæta hófs og fara meðalveginn? Vart fyrir hrunið mikla. Og um evrópumálin erum við klofin í herðar niður. Þessir þættir ræðunnar eru ekki umræðuefnið hér heldur sá síðasti: Hugsjónin um lýðræði á traustum grunni stjórnarskrár.

Hvers vegna stjórnarskrá?

Forseti þýska stjórnlagadómstólsins svaraði því skorinort: „Frelsi og lýðræði án grundvallarlaga er óhugsandi.“ Stjórnarskrá er handa minnihlutanum; meirihluti sem ekki býr við aðhald getur leiðst til að kúga minnihlutann. Þess vegna þarf óvéfengjanleg grunnréttindi, þess vegna þarf að tjóðra stjórnmálin með réttarreglum og þess vegna er nauðsynlegt að hafa dómstól, stjórnlagadóm, sem gætir þess að farið sé að grunnreglunum.

Þjóðverjar eiga í vandræðum með fortíð sína. Þess vegna höfða þeir ógjarnan til þjóðernis, tungu eða menningar þegar þeir skilgreina hvað sameinar þá, nokkuð sem okkur er með réttu tamt að gera. Dómsforsetinn bar fyrir sig annað hugtak þjóðarvitundar, þýska orðið „Verfassungspatriotismus“ sem má etv. snara sem stjórnlagaþjóðrækni. Þá er vitnað til þess hvernig þýska þjóðin hefur keppt að þjóðfélagi grundvallað á rétti, fyrst með tilraun stjórnarskrár 1849, sem tókst þó ekki gæfulega fyrr en réttri öld síðar, eftir að miklar eldar höfðu brunnið. Síðsumars 1948 lagði e.k. stjórnlagaráð grunn að stjórnarskrá fyrir Sambandslýðveldið Þýskaland. Sjálf stjórnarskráin varð svo til og undirrituð næsta vor. Þessi stjórnarskrá hefur orðið mörgum að fyrirmynd, ekki aðeins nýju lýðræðisríkjunum í Austurevrópu, heldur líka okkur í stjórnlagaráðinu íslenska. Þangað sóttum við t.d. hið glæsilega orðalag um virðingu fyrir reisn mannsins, en líka mikilvægt ákvæði um að þjóðþingið skuli beinlínis kjósa forsætisráðherra jafnframt því að honum verði ekki velt úr sessi nema með kjöri eftirmanns. Þannig verði aldrei til stjórnleysi.

Á hinn bóginn heyktumst við í stjórnlagaráðinu á að taka beint upp frá þeim þýsku hugmyndina um stjórnlagadómstól sem dómsforsetinn taldi vera ómissandi. Við stigum að vísu stórt skref með tillögu um úrskurðarnefnd, Lögréttu, sem kveði upp um stjórnarskrárgildi lagafrumvarpa. Meira um þetta í komandi pistli.

Þurfum við lagaþjóðrækni?

Okkur kann að þykja að hin þýska lagahyggja, sem birtist í stjórnlagaþjóðrækninni, komi okkur ekki við. Aldrei höfum við búið við hættulegt byltingarástand eða heimatilbúið einræði. Samt getum við tínt til dæmi þar sem okkur þyki yfirvöld eða einstakir ráðamenn hafa gengið fram á ystu nöf í gerræði, jafnvel fram yfir hana. Allur er því varinn góður. Og við urðum vissulega fyrir barðinu á efnahagslegu hruni fyrir réttum þremur árum, sem hugsanlega hefði orðið vægara ef allur lagagrunnur, ekki síst stjórnalaggrunnur, hefði verið traustari. Þess vegna þurfum við nýja og vandaða stjórnarskrá, sem umfram allt sé fólkinu hjartfólgin, hluti af þjóðernisvitundinni. Þess vegna verður að fara fram ítarleg kynning og umræða um nýja stjórnarskrá. Að lokum verður hún að hljóta óskorðað fulltingi þjóðararinnar í almennri atkvæðagreiðslu.

 

Hvað nú?

by | okt 15, 2011 | Á eigin vefsíðu

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 14. október 2011]

Frumvarp stjórnlagaráðs um nýja stjórnarskrá var til ítarlegrar umræðu á Alþingi í vikunni. Hér er ekki tóm til að taka á einstökum athugasemdum þingmanna um efnið, heldur verður vikið að því hvernig framhaldið ætti að vera.

Vanagangurinn

Upphaflega átti stjórnlagaþing að starfa í þremur hrinum með umþóttunarhléum á milli. Því miður náði sú leið ekki fram að ganga. Verði ekki að gert mun framhaldið því verða með eftirfarandi formlegum hætti:

Formlega leiðin: Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis fjallar um frumvarp stjórnlagaráðs og gerir á því breytingar. Nefndin leggur síðan fram frumvarp til samþykktar á Alþingi í síðasta lagi vorið 2013. Síðan verður kosið nýtt þing sem staðfestir frumvarpið svo að úr verður ný stjórnarskrá.

Auðvitað er ekkert nema gott um það að segja ef Alþingi getur með þessu móti bætt tillögur stjórnlagaráðs. Hættan er fólgin í því að aðeins verði til moðsuðuleg meðalmennska um lágmarksbreytingar á núgildandi stjórnarskrá og það án aðkomu þjóðarinnar, eða að málið hreinlega dagi uppi. Það hefur hingað til verið venjan!

Ný vinnubrögð

Að mati undirritaðs þarf önnur vinnubrögð. Verklagið mætti og ætti að vera þetta:

Samræðu- og sáttleið: Þingið, en ekki síst almenningur, fjallar ítarlega um tillögur stjórnlagaráðs. Út úr því koma vonandi góðar ábendingar um betrumbætur. Stjórnlagaráð verður síðan aftur kallað saman og falið að endurskoða frumvarp sitt með hliðsjón af þessari umfjöllun. Þannig breytt frumvarp fer í þjóðaratkvæðagreiðslu og þjóðin veitir því stuðning, sem vænta má, staðfesti Alþingi vilja hennar eftir hinni formlegu leið.

Hvers vegna að blanda stjórnlagaráðinu aftur í málið? Svarið er einfalt. Þar er orðin til mikil samanlögð þekking á viðfangsefninu sem ætti að nýta. Enn fremur að þetta var upphaflega ætlunin og það stutt góðum rökum. Í þriðja lagi leggja alþjóðlegar ráðgjafarstofnanir áherslu á að unnið sé í áföngum. Þannig verði vinnan hvað vönduðust.

Vitaskuld vakna spurningar um þessa málsmeðferð. Næst til dæmis að kalla stjórnlagaráð aftur saman? Efalaust ekki án affalla, en ætla má að það næðist í að minnsta kosti tvo þriðju hluta ráðsfulltrúa. Geta þeir talað í umboði alls hópsins? Vitaskuld ekki en hinir fjarstöddu fengju þó óbein áhrif ef svo væri fyrir mælt fyrir að það þyrfti stuðning upphaflegs meirihluta, það er að segja 13 af 25, til að samþykktir þessa seinna ráðsþings yrðu marktækar.

Þingmannafrumvarp um ámóta málsmeðferð er þegar komið fram á Alþingi.

Þjóðin verður að veita fulltingi

Hvernig svo sem málinu vindur fram er brýnt að þjóðin komi að því með beinni þjóðaratkvæðagreiðslu. Ný stjórnarskrá verður að fá fulltingi hennar. Það er þjóðin sem er að setja stjórnvöldum leikreglur með stjórnarskrá, líka þingmönnum. Æskilegt væri að þjóðin gæti tjáð hug sinn þegar á umræðustiginu og þannig veitt Alþingi leiðsögn. Enn mikilvægara er að lokagerðin hljóti blessun hennar. Þjóðaratkvæðagreiðsla um stjórnarskrána verður því að vera bindandi. Nokkrar leiðir koma þá til greina. Ein er sú að láta atkvæðagreiðsluna fara fram samhliða kosningu til þess nýja þing, sem þarf til að staðfesta stjórnarskrárbreytinguna. Með því móti sparast fé og fyrirhöfn. Í stjórnarskrártillögunni sjálfri gæti í þessu skyni verið hliðstætt ákvæði og 1944 um að hin nýja stjórnarskrá taki því aðeins gildi að hún hafi við þessa kosningu hlotið samþykki þjóðarinnar. Þjóðin fengi þannig neitunarvald, en hið nýkjörna þing hefði það raunar líka.

Eru ljón á veginum?

Þau eru alltaf tilbúin við vegkantinn og hafa þegar látið í sér heyra. Undirritaður trúir því og treystir að þjóð og þing láti ekki úrtöluraddir hrekja sig frá því endamarki að til verði góð stjórnarskrá handa landi og lýð; stjórnarskrá sem verði þjóðinni grunnur að traustara samfélagi.

 

Ný stjórnarskrá: Forsetinn um forsetann

by | okt 7, 2011 | Á eigin vefsíðu

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 7. október 2011]

Forseti Íslands, Ólafur Ragnar Grímsson, gerði frumvarp stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá að umræðuefni í þingsetningarræðu sinni. Það er vel og fengur að því að forseti lýðveldisins vekji þjóð og þing til umhugsunar um þetta stórmál, nýja stjórnarskrá handa landi og lýð. Ólafur Ragnar gerði einkum embætti forseta Íslands að umræðuefni. Um það fjallar þessi pistill.

Þrískipting valdins

Allt frá dögum Montesquieus hefur það verið leiðarljós við mótun allrar lýðræðisstjórnskipunar að ríkisvaldið skuli skiptast í þrjá aðgreinda þætti: Löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald. Mörgum hefur þótt sem hjá okkur væri þessi aðskilnaður ekki skýr, að ríkisstjórnin væri að jafnaði með þingið í vasanum og jafnvel dómarana líka þar sem þeir voru til skamms tíma skipaðir af dómsmálaráðherra að eigin hentisemi. Síðast en ekki síst hefur hlutverk og staða forsetans sem einhvers konar tengill löggjafarvalds og framkvæmdarvalds verið óskýr. Hefðum samkvæmt hefur þó forsetinn haldið sig til hlés, þótt núverandi forseti hafi haft sig meira í frammi en fyrirrennarar hans og beinlínis gripið í taumana.

Að margra mati er ekki nóg að þrískipta valdinu heldur þurfi eftirlitsvald að auki. Þar getur forsetinn haft hlutverki að gegna og endurspeglast það að nokkru í tillögum stjórnlagaráðs, þeim sem urðu Ólafi Ragnari umræðuefni.

Hvert yrði vald forsetans?

Meginatriðin í tillögum stjórnlagaráðs um hlutverk forseta eru fjögur:

  • Tillaga um forsætisráðherra: Í upphafi ráðgerðrar stjórnarskrárgreinar um stjórnarmyndun segir að „Alþingi kýs forsætisráðherra.“ Með þessu er tekinn af vafi um þingræðið, það að ríkisstjórn verður á hverjum tíma að hafa stuðning Alþingis. Forseti Íslands er falið að gera tillögu um forsætisráðherraefni. Honum ber fyrst að ráðfæra sig við þingheim enda verður hinn tilnefndi að njóta stuðnings þingsins. Forseti getur ekki skipað utanþingsstjórn að eigin frumkvæði eins og nú. Forsetinn fær tvívegis tækifæri til að leggja tillögu um forsætisráðherraefni fyrir þingið. Vilji þingið hvorugan þeirra sem hann tilnefnir er það í höndum þingsins að velja.
  • Málskotsréttur: Forsetinn getur, allt eins og nú, skotið nýsamþykktum lögum frá Alþingi til þjóðarinnar til samþykktar eða synjunar. En þjóðin fær líka beina leið til þess sama eins og rakið hefur verið í tveimur síðustu pistlum. Málskotsréttur forseta er því einungis hugsaður sem neyðarhemill, enda verður forseti að rökstyðja ákvörðun sína og getur hann þá vart vísað til vilja þjóðarinnar. Hún tjáir þann vilja sjálf. Slíkur öryggisventill þjóðhöfðingja tíðkast víða og er hugsaður til að stöðva gerræði meirihluta þings.
  • Aðild að skipun dómara og ríkissaksóknara: Hver og hvernig á að skipa dómara er vandaverk. Nýlega hafa verið samþykkt lög sem bæta fyrirkomulagið mjög. Stjórnlagaráð leggur til að andi þeirra laga verði festur í stjórnarskrá en hnykkt á. Lykilatriði er að hæfni og málefnaleg sjónarmið verða að ráða við skipun í öll embætti. Í samræmi við gæsluhlutverk forsetans fær hann heimild til að skjóta vali ráðherra á dómaraefni til Alþingis, þar sem þriðjungur atkvæða nægir til að hafna dómaraefni ráðherra. Fari svo þarf ráðherra að koma með nýja tillögu.
  • Aðild að skipun æðstu embætta: Forseti kemur við sögu um skipan þeirra æðstu embættismanna sem Alþingi kann að kveða á um. Hér er hlutverk forseta minna. Honum er einugis ætlað að skipa formann hæfnisnefndar, en að öðru leyti hefur hann ekki aðkomu að málinu. Hann væri t.d. að fara út fyrir valdsvið sitt ef hann segði nefndarformanninum fyrir verkum.

Aukin völd?

Ólafur Ragnar telur að með tillögum stjórnlagaráðs séu umsvif forsetembættisins efld og ábyrgð aukin. Um það má deila en skiptir þó ekki höfuðmáli. Að mínu mati fær forsetinn skýrara og markvissara hlutverk en nú. Í þremur síðustu liðunum fær hann vel skilgreind verkefni sem öll lúta að öryggiseftirliti. Í fyrsta liðnum heldur hann því óljósa hlutverki sem hann hefur haft við stjórnarmyndun, en settar eru reglur um hvernig hann skuli bera sig að. Kjarni málsins er þó sá að það er að lokum Alþingis að kjósa forsætisráðherra. Það er ein veigamesta nýmælið í tillögum ráðsins.

Vissulega er forsetaembættið mikilvægt, bæði nú og framvegis, verði tillögur ráðsins að stjórnarskrá. Því skiptir höfuðmáli hver á embættinu heldur. Þjóðin verður að vanda val sitt. Í því skyni er í svo um kjör forseta búið að tryggt sé að hann njóti stuðnings meirihluta kjósenda, en svo hefur ekki verið við fyrsta kjör forseta ef undan er skilin kosning Kristjáns Eldjárns. Mistakist þjóðinni valið situr hún þó ekki uppi með forseta lengur en í þrjú kjörtímabil samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs. Þetta ákvæði var ekki rakið í samantekt forsetans.