Kominn er tími á umbætur á kosningakerfinu

by | sep 1, 2021 | Á eigin vefsíðu

[Birtist í Kjarnanum 3. ágúst 2021. ]

Fyrirkomulag kosninga til Alþingis hefur verið stokkað upp nokkuð reglulega á minna en tveggja áratuga fresti; á árunum 1933-34, 1942, 1959, 1983-1987 og 1999-2000.

Tilefnið hefur að jafnaði verið aðlögun að búsetubreytingum. Upptalningin hefst 1933 þegar gerð varð sú mikla kerfisbreyting að tekin voru upp jöfnunarsæti (þá kölluð uppbótarsæti) til þess að stuðla að jöfnuði á milli flokka, þ.e. hlutfallslegu samræmi milli landsfylgis flokkanna og þingmannatölu þeirra.

Fullyrða má að jöfnuður af þessi tagi hafi verið meginmarkmið löggjafans í öllum breytingum kosningaákvæða á umræddu tímabili. Fullum jöfnuði var þó ekki náð fyrr en með þeirri breytingu sem tók gildi 1987. Uppstokkunin um síðustu aldamót hafði sama markmið. Fullur jöfnuður hélst í öllum sjö þingkosningum frá 1987 til og með þeim 2009. Síðan hefur hallað undan fæti. Í síðustu þrennum kosningum, 2013, 2016 og 2017, hefur eitt sæti lent hjá óverðskulduðum flokki og þá auðvitað á kostnað annars flokks. Þetta er svo sem minni ójöfnuður, en var allan tímann fram til 1987. Engu að síður byggðist þingmeirihluti þeirrar ríkisstjórnar sem tók við eftir kosningarnar 2016 á slíku umframsæti.

Nú eru enn blikur á lofti. Skoðanakannanir og hermdar kosningar á grundvelli þeirra (með svokölluðum Kosningahermi, tæki sem er í lokaþróun) benda til þess að ójöfnuður kunni að verða á milli þingflokka í kjölfar komandi kosninga; að eitt – jafnvel tvö – sæti kunni að lenda hjá flokki eða flokkum sem eigi þau ekki skilið miðað við landsfylgi.  

Það er pólitískt matsatriði hvort það sé keppikefli að þingstyrkur flokka endurspegli heildarúrslit kosninga. Þó verður ekki annað séð en að flokkarnir séu einhuga um að svo skuli vera. Sá flokkur, Framsóknarflokkurinn, sem þurfti að fórna þingsætum með breytingunum á níunda áratugnum, studdi breytingarnar þá og um leið markmiðsetningu sem þá var fest í stjórnarskrá að „[v]ið úthlutun þingsæta samkvæmt kosningaúrslitum skal gæta þess svo sem kostur er að hver þingflokkur fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína.“

Hver er orsök misvægis milli flokka og hvað er til ráða?

Ein ástæðna flokkamisvægisins er hlutfallslega misjafnt vægi kjördæmanna, sem er hér meira en þekkist í löndunum í kringum okkur. Þó er meginástæða misvægis milli flokka sú að jöfnunarsætin eru of fá, en þau hafa þann beina tilgang að ná umræddum jöfnuði. Þetta má líka orða þannig að of stór hluti þingsæta eru kjördæmissæti. Vandinn er sá að löggjafinn hefur alltaf skorið jöfnunarákvæðin við nögl. Því hefur þurft, og þarf nú, að stokka upp kerfið.

Eina trygga lausnin felst í því er að afmá skilin milli kjördæmis- og jöfnunarsæta, og það helst með öllu. Í þess stað verði kveðið á um að fyrst sé öllum þingsætunum, sem nú eru 63, skipt á milli flokkanna í hlutfallslegu samræmi við landsfylgi þeirra. Ef vill, verði þetta þó einskorðað við þá flokka sem ná 5% landsfylgi, sbr. þröskuldinn núverandi.  Að þessu gefnu sé sætunum útdeilt til kjördæmislistanna eftir úrslitum í hverju þeirra eins og frekast er kostur. M.ö.o. að jöfnunin milli flokkanna brengli sem minnst hreina hlutfallsúthlutun í hverju kjördæmi.

Reiknitilraunir með fyrrnefndum kosingahermi sýna að vel má útfæra þetta á þann veg að bæði sjónarmiðin – virðing við vilja kjósenda hvers kjördæmis og um leið við vilja kjósenda í heild sinni – séu í heiðri höfð. Fyrra markmiðið næst ekki síður en með núverandi órökréttu skiptingu sæta í kjördæmis- og jöfnunarsæti. Og seinna markmiðið næst alfarið. Um þetta má t.d. lesa í umsögn höfundar þessa pistils um þingmál á nýliðnu þingi; sjá https://www.althingi.is/altext/erindi/151/151-465.pdf. Ítarlega grein höfundar um umbætur á kosningakerfinu er auk þess að finna í hausthefti tímaritsins Stjórnmál og stjórnsýsla frá 1984; sjá http://www.irpa.is/article/view/1622/pdf_356.

Höfundur Þorkell Helgason, fyrrv. prófessor

Skiptir vilji þjóðarinnar máli í komandi kosningum?

by | sep 1, 2021 | Á eigin vefsíðu

[Birtist í Kjarnanum 31. ágúst 2021.]

Ný könnun Gallups sýnir að yfirgnæfandi meirihluti þeirra sem spurðir voru er hlynntur því „að útgerðin greiði markaðsgjald fyrir afnot af fiskimiðunum“. Spurningunni svipar til ákvæðisins í stjórnarskrártillögum Stjórnlagaráðs um að greiða skuli „fullt gjald“ fyrir afnot af auðlindum í þjóðareigu.

Meginniðurstaðan úr könnuninni er sú að 77% þeirra sem svöruðu eru hlynntir því að krafist sé markaðsgjalds en einungis 7% eru því andvígir. Afgangurinn, 16%, tók ekki afstöðu. Sé þessum óákveðnu sleppt eru tæplega 92% hlynntir en rúm 8% andvígir. Og þetta er næsta óháð kyni, menntun og tekjum þeirra spurðu. Landsbyggðarfólk er meira hikandi en höfuðborgarbúar, en sé horft fram hjá óákveðnum er munurinn eftir búsetu vart marktækur. Nokkur munur er á afstöðu fólks eftir því hvaða flokk það hyggst kjósa. Þó er meirihluti fólks í öllum flokkum hlynntur markaðsgjaldi, eða frá 54% upp í meira en 90% hjá þremur flokkanna. Sé aftur horft fram hjá hinum óákveðnu er stuðningurinn hjá kjósendum einskis flokks minni en 76%.

Þessi afgerandi niðurstaða kemur svo sem ekki á óvart enda í samræmi við margar kannanir af svipuðum toga og raunar líka við svör kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október 2012 um það hvort lýsa eigi náttúruauðlindir sem þjóðareign í stjórnarskrá. Af þeim sem þá tóku afstöðu voru 83% þeirrar skoðunar.

En ekkert gerist

Málið er þæft fram og til baka og út úr því snúið. Sama má segja um ýmis mál önnur þar sem þjóðin virðist mjög á annarri skoðun en þingmeirihlutinn á hverjum tíma. Vissulega kjósum við fulltrúa til að ráða málum okkar. Samt er eitthvað við það bogið þegar þing og þjóð eru gjörsamlega ósammála um mikilvæg grundvallarmál árum og áratugum saman. Hví kjósum við þá ekki þá flokka sem eru sömu skoðunar og við? Hængurinn er sá að flokkar bjóða aðeins upp á einn matseðil hver. Þótt aðalrétturinn kunni að vera girnilegur kjósandanum hefur hann kannski litla lyst á eftirréttinum. Kjósendur ganga ekki að hlaðborði þar sem þeir geta valið sér matseðilinn.

Hví ekki spyrja þjóðina?

Samkvæmt stjórnskipan okkar er nánast aldrei leyft að leita til kjósenda um einstök mál. Hví ekki að leyfa það í einhverjum mæli? Sagt er að þjóðin geti haft rangt fyrir sér? En hver er dómbær í þeim efnum aðrir en þjóðin sjálf? Væri það goðgá að spyrja þjóðina skýrt og skorinort hvort hún vilji að greitt sé fullt gjald, markaðsgjald, fyrir afnot af auðlindum í almannaeigu? Reynist það fá tiltekinn lágmarksstuðning væri stjórnvöldum gert skylt að útfæra ákvæðið og bera lög þar að lútandi aftur undir þjóðina. Þetta gerist þó ekki án stjórnarskrárbreytingar. Stjórnlagaráð var með tillögu í þessum dúr, en það fór á sama veg og annað: Enda þótt tveir þriðju hlutar þeirra sem afstöðu tóku í fyrrgreindri þjóðaratkvæðagreiðslu lýstu sig því fylgjandi að tillögur ráðsins yrði grundvöllur að nýrri stjórnarskrá og enn fleiri, eða nær þrír fjórðu hlutar, vildu að mál gætu farið í þjóðaratkvæðagreiðslu, hefur tillögunum öllum verið stungið undir stól.

Á meðan þjóðin fær ekki að tjá sig beint verða þeir sem vilja fá fullt afnotagjald fyrir eigur sínar að herja á flokkana í komandi kosningum. Flokkarnir hljóta að taka mark á meirihluta kjósenda sinna.

Höfundur Þorkell Helgason, sat í Stjórnlagaráði og er félagi í Þjóðareign

Er erfitt að breyta stjórnarskránni?

by | nóv 11, 2020 | Á eigin vefsíðu

Í þættinum Silfrið í ríkissjónvarpinu sunnudaginn 8. nóvember sl. var viðtal við Cathrine Dupré um stjórnarskrármálið í tilefni af nýútkominni bók sem hún og Ágúst Þór heitinn Árnason ritstýrðu. Sjá https://www.ruv.is/utvarp/spila/silfrid/29054?ep=8l2ifu.

Eins og gengur þegar útlendingar fjalla um íslensk mál skolast ýmislegt til, þótt um margt sé þetta áhugavert viðtal.

Ég hnaut þó sérstaklega um það að spyrlan (Fanney Birna Jónsdóttir) spurði hvort erfitt væri að breyta stjórnarskránni sem nú gildir, þ.e. með ákvæðum þar um í 79. gr. hennar. Katrín franska sagði svo vera, en bætti því við að þjóðin kæmi verulega að breytingarferlinu, jafnvel í þrígang í hvert sinn. Þjóðin kysi þing sem samþykkti stjórnarskrárbreytinguna í fyrra skiptið, kysi svo aftur þing til að staðfesta (eða hafna) breytingarfrumvarpinu og síðan væri forsetinn, sem þyrfti að undirskrifa stjórnarskrárlögin, þjóðkjörinn. Hann gæti skotið málinu til þjóðarinnar (skv. 26. gr.).

Að mínu mati fer Cathrine Dupré hér vill vega. Hún lýsir formalisma en ekki raunveruleikanum. Ég tel þvert á móti bæði auðvelt að breyta stjórnarskránni, jafnvel of auðvelt, og jafnframt að þjóðin hafi nánast enga almenna aðkomu að stjórnarskrárbreytingum skv. ákvæðum gildandi stjórnarskrár.

Ég veit ekki til þess að þing hafi nokkru sinni verið kosið sérstaklega til að leggja fram tiltekna stjórnarskrárbreytingu. Kosningar snúast um almenn málefni, sem oftast eru efnahagsmálin. Á lýðveldistímanum hafa kosningar aðeins einu sinni lotið alfarið að staðfestingu á stjórnarskrárbreytingu. Það var árið 1959. Breytingin þá var á ákvæðum um kjördæmaskipan og úthlutun þingsæta. Flokkarnir, sem að þeirri breytingu stóðu, lofuðu kjósendum því á undan fyrri kosningunum, þeim um vorið, að þing yrði rofið eftir að nýtt þing hefði staðfest breytinguna og kosið yrði á ný. Því væri breytingin á  kosningaákvæðunum eina málið í vorkosningunum.

Var þetta fyrirkomulag 1959 merki um beint lýðræði, um að þjóðin fengi að kjósa um stjórnarskrárbreytingu, þótt með óbeinum hætti væri? Nei, ég leyfi mér að fullyrða að lýðræðisást lá ekki að baki þessu fyrirkomulagi, heldur var þetta valdapóltík. Breytingin á kosningaákvæðunum var einkum til þess gerð að ná auknum jöfnuði á milli flokkanna, m.ö.o. að ná sem flestum þingsætum af Framsókn sem flokkurinn hafði alla tíð fengið umfram það sem hann átti tilkall til miðað við landsfylgi. Framsóknarflokkurinn var auðvitað á móti breytingunni.  Hinir flokkarnir vildu aftur á móti geta uppskorið ávinninginn strax. Þess vegna skyldi kosið aftur, sem var gert um haustið 1959 og þá á grundvelli nýrra kosningaákvæða á grundvelli nýrra kosningaákvæða. Í kjölfarið kom svo Viðreisnarstjórnin, en það er önnur saga.

Fullyrða má að þjóðin hafi í þetta eina sinn, alla vega eftir lýðveldisstofnunina, fengið raunverulegt tækifæri til að tjá sig um stjórnarskrárbreytingu, en þó aðeins á flokkspólitískum grundvelli. Þeir sem voru á móti breytingunni 1959 hefðu þurft að kjósa Framsókn, sér e.t.v. að öðru leyti þvert um geð.

Hér var ekki boðið upp á kosningu með jái eða neii um stjórnarskrárbreytingu. Það hefur aðeins tvívegis gerst. Fyrst um sambandslögin 1918, en í 2. mgr. 21. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 12/1915 var kveðið á um að samþykkti „Alþingi breyting á sambandinu milli Íslands og Danmerkur skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar“.

Hitt dæmið er um stjórnarskrárbreytinguna, sem stofnun lýðveldisins 1944 kallaði á, og fjallaði um að skipta út orðinu „kóngur“ fyrir „forseta“! Þá var beitt ámóta  aðferð, þeirri að í sjálfum stjórnskipunarlögunum, er kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðsluna. Þessi stjórnarskrárgrein hljóðar svo: „81. gr.  Stjórnarskipunarlög þessi öðlast gildi, þegar Alþingi gerir um það ályktun, enda hafi meiri hluti allra kosningarbærra manna í landinu með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt þau.“

Merkilegt nokk er þessi grein enn í gildi. Alþingi væri í lófa lagið að gefa þjóðinni kost á að velja eða hafna breytingum á stjórnarskránni með þessum hætti. Ég benti á það vorið 2013 að þannig mætti fara að um frv. stjórnlagaráðs eða frv. á grundvelli þess.

Í Silfrinu var þessi kostur ekki reifaður. Í þess stað nefndi Cathrine Dupré að þjóðin hefði þriðju leiðina til að hafa áhrif á stjórnarskrárbreytingu, þ.e. með því að kjósa forseta Íslands, en hann gæti neitað að undirskrifa stjórnarskipunarlög sem færu þá í þjóðaratkvæðagreiðslu, eins og hver önnur lög. Þetta er auðvitað út í hött. Skyldi þjóðin t.d. hafa kosið Ólaf Ragnar Grímsson forseta 1996 til þess að hann síðan myndi ekki undirskrifa stjórnarskrárbreytinguna 2013, 17 árum síðar; breytingu sem skaut fyrst upp kollinum nokkrum mánuðum á undan? (Hann skrifaði reyndar undir!) Þetta kalla ég lögfræðilegan formalisma.

Niðurstaðan er sú að það er auðvelt fyrir einfaldan meirihluta á Alþingi að breyta stjórnarskránni án þess að gefa þjóðinni raunhæfan kost á að hafa áhrif.

Hvað ef gerræðisleg stjórnarskrárbreyting væri samþykkt á Alþingi?[1] Þá er að vona að þjóðin myndi bera gæfu til að kjósa stjórnmálasamtök sem hefðu það eitt að markmiði að staðfesta ekki breytinguna, enda myndu samtökin lofa því að standa síðan að þingrofi. Í kjölfarið mætti svo kjósa um önnur mál – og síðan drægi þessi sérmálshreyfing sig í hlé. Væri þetta haldreipi til að sporna við hugsanlegri gerræðisstjórn? Sporin frá Ungverjalandi og Póllandi hræða, þó aðeins sé tekin nýleg dæmi og enn verri dæmi fyrr á síðustu öld látin ónefnd.

[1] Bráðbirgðaákvæði það, sem skotið var inn 2013 til þess að réttlæta það að gera ekkert með tillögur Stjórnlagaráðs, var að mínu mati af þessum toga. Ákvæðið hefði gert það næsta ógerlegt að breyta stjórnarskránni á ný. Sem betur fer var ákvæðið bæði valkvætt og tímabundið. Sem almennt ákvæði myndi það frysta stjórnarskrána um ókomna tíð og væri því stórhættulegt að mínu mati.

 

Umsögn um frumvarp um jöfnun atkvæðavægis

by | nóv 9, 2020 | Á eigin vefsíðu

Þingmenn Viðreisnar hafa lagt fram frumvarp á Alþingi um fulla jöfnun atkvæðavægis. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins bað mig um umsögn, sem ég gerði og lagði talsverða vinnu í með aðstoð Péturs Ólafs Aðalgeirssonar stærðfræðings. Umsögn mín er á faglegum nótum með ábendingum um hvað megi tæknilega betur fara í frumvarpstextanum. Jafnframt geng ég ögn lengra og reifa þann möguleika að skipta Suðvesturkjördæmi í tvennt til að jafna að nokkru stærð kjördæmanna.

Ég var kallaður á fjarfund nefndarinnar 16. nóv. 2020 til að reifa umsögnina og svara spurningum. Í kjölfar fundarins endurskoðaði ég umsögnina með hliðsjón af athugasemdum nefndarmanna. Þessa endurskoðuðu gerð er að finna á síðu Alþingis, https://www.althingi.is/altext/erindi/151/151-418.pdf. Enn fremur hér: Umsögn um frv. um jöfnun atkvæðavægis ÞH endurskoðuð.

Á nefndarfundinum fór ég yfir efni umsagnar minnar með glærusýningu, sem forvitnir geta fundið hér: YfirlitViðreisnFrvUmsögn.

 

Ég hef á öðrum vettvangi ekki farið leynt með þá skoðun mína að jafnt vægi atkvæða heyri til grundvallarmannréttinda. Þetta var og sjónarmið okkar í Stjórnlagaráði.

Í fyrstu umræðu um frumvarpið var ekki að heyra neina efnislega andstöðu. Þvert á móti. T.d. sagðist Birgir Ármannsson, þingflokksformaður Sjálfstæðisflokksins og sérfræðingur í þessum málaflokki, „get[a] tekið undir öll meginmarkmið frumvarpsins“ og bætti við: „Ég hef lengi verið þeirrar skoðunar að það sé mikilvægt markmið að jafna atkvæðisréttinn.“

Geta þingmenn ekki þetta sinn náð saman um stórmál hvað sem flokkslínum líður?