Endurspegla kjördæmi nærumhverfi okkar?

by | mar 25, 2011 | Á eigin vefsíðu, Greinar

[Þessi pistill birtist í Fréttatímanum 25. mars 2011]

Í síðustu grein minni í Fréttatímanum færði ég siðferðileg rök fyrir því að kjósendur ættu að hafa jafnt atkvæðavægi, óháð búsetu, þegar kemur að því að kjósa til Alþingis. Því markmiði má ná með ýmsu fyrirkomulagi kosninga og kjördæmaskipunar. En um leið þarf að huga að fleiri sjónarmiðum, t.d. eftirfarandi og byrja ég þá á forsendunni sem áður greinir:

  1. Kjósendur hafi jafnt atkvæðavægi óháð búsetu.
  2. Jafnræði sé með stjórnmálasamtökum.
  3. Æskilegt er að þingmannsefni bjóði sig fram í nærumhverfi kjósenda.
  4. Kjósendur ráði vali á þingsmannsefnum a.m.k. innan þess flokks sem þeir styðja, jafnvel þvert á flokka.

Þessi upptalning er hvergi nærri tæmandi, en látum hér við sitja í svipinn. Ég hef þegar tekið af skarið með þá skoðun að frá fyrsta markmiðinu megi ekki víkja, enda fæ ég ekki séð að það þurfi að vera í mótsögn við neitt hinna markmiðanna.

Með öðru markmiðinu er átt við pólitískt jafnræði í þeim skilningi að þingflokkar fái rétta tölu þingmanna miðað við landsfylgi. Segja má að það hafi leynt eða ljóst verið markmið stjórnarskrárgjafans  a.m.k. allt frá kjördæmabreytingunni miklu 1959. En þetta pólitíska markmið kann að stangast á við fjórða markmiðið. Um það markmið ætla ég að ræða í síðari pistlum. Einblínum því nú á annað markmiðið og að hluta til það þriðja, en að því fyrsta sjálfgefnu.

Allir þingmenn verði landskjörnir

Annað markmiðið er í raun krafa um hlutfallskosningar í einhverri mynd; að þingsætin skiptist á milli flokka því sem næst í beinu hlutfalli við landsfylgi þeirra. Í grundvallaratriðum er þá aðeins ein tegund lausna: Uppskipting í kjördæmi, eitt eða fleiri, ásamt með nægilega mörgum jöfnunarsætum til að tryggja flokkajafnræði. Kjördæmaskiptingin verður að sjálfsögðu að vera slík að ekki halli á kjósendur eftir búsetu. Í ljósi þess hve búseta er misdreifð um landið skapar uppskipting í kjördæmi veruleg vandkvæði: Annað hvort verða kjördæmin með mjög mismarga kjósendur – og þar með mismarga þingmenn – eða brytja verður höfuðborgarsvæðið niður í mörg smá og tilviljunarkennd kjördæmi.

Nú eru jöfnunarsætin níu og mega ekki vera færri. Raunar er engin trygging fyrir því að sú tala dugi til að ná megi flokkajafnræði. Meinið við jöfnunarsætin, eins og þau hafa verið útfærð, er að þeim er troðið upp á kjördæmin. Þannig fá t.d. stuðningsmenn Framsóknarflokksins á Suðvesturlandi þingmenn að norðaustan, e.t.v. þvert á vilja sinn. Það er og verður flækjufótur að búa til kosningakerfi þar sem blandað er saman fylgi úr kjördæmum við landsfylgi. Til er stærðfræðileg sönnun á því að enginn aðferð er til í þeim efnum sem er í senn gallalaus og einföld.

Að mínum mati er leiðin út úr þessum ógögnum einföld: Hún er sú að sleppa kjördæmunum, hafa alla þingsmenn landskjörna. Meginrök mín eru einfaldlega þau að við erum ein smáþjóð í einu eylandi. Við eigum og verðum að gæta hagsmuna okkar allra í jöfnum mæli. Ekki síst er það hlutverk þingmanna. Hrepparígur og kjördæmapot hafa valdið okkur ómældum skaða.

… er í takt við þróunina

Landsbyggðamenn óttast að með einu kjördæmi, með meirihluta íbúa á höfuðborgarsvæðinu, verði hlutur þeirra fyrir borð borinn. Ég er sannfærður um að svo verður ekki en við þeirri hættu má líka sjá með ýmsu móti. Fyrirkomulag framboða má hafa þannig að frambjóðendur geti höfðað sérstaklega til einstakra landshluta. Þetta gera Danir að nokkru leyti, svo og Hollendingar sem hafa sitt fjölmenna en litla land eitt kjördæmi. Í reynd er þetta fyrirkomulag líka í Þýskalandi þótt útfærslan þar sé óþarflega flókin. Ég mun útlista þessa hugsun síðar í tengslum við persónukjör og þá víkja samtímis að þriðja og fjórða markmiðinu; hvernig persónukjör og nærumhverfishugsun geta farið saman.

Er ekki kjördæmi í landfræðilegum skilningi fyrirbæri frá fyrri öldum og á vart við á tímum greiðra samgangna og rafrænna samskipta? Þeir sem ég samsama mig mest við og vildi helst vera í „kjördæmi“ með, búa ekki endilega í næsta landfræðilega umhverfi mínu. Grannar mínir eru öllu frekar í mínu félagslega umhverfi jafnvel þótt það kunni að spanna allt landið.

Sumir segja eitt landskjördæmi nýstárlegt og ótímabært fyrirkomulag. Því fer fjarri. Þegar árið 1927 var málið reifað á Alþingi, etv. fyrr. Þá hefur þróunin verið í þessa átt allan lýðveldistímann. 1944 voru kjördæmin 28 að tölu og aðeins með 1,5 þingsæti að meðaltali hvert. 1959 var þeim fækkað í 8 og aftur í 6 um síðustu aldamót. Það sem meira er þá hefur landið verið pólitískt eins og eitt kjördæmi allt frá 1987. Því er einsýnt hvert stefnt hefur.

Sagt er að stjórnlagaþingskosningin hafi afskrifað hugmyndina um landskjördæmi og persónukjör sérstaklega. Þessu er jafnvel öfugt varið að mínu mati. Um það má lesa meira á vefsíðunni https://thorkellhelgason.is/?p=715.

Að lokum: Útfærsla kosninga og kjördæmaskipunar er að nokkru leyti stærðfræðilegt og tæknilegt mál, en má þó ekki ráðast af þeim mælistikum einum. Þar er í fleiri horn að líta.

Lærdómur af örlögum stjórnlagaþingskosningar

by | feb 18, 2011 | Á eigin vefsíðu, Greinar

[Þessi pistill birtist í Fréttatímanum 18. febrúar 2011]

Meginlærdómurinn er sá að enn á ný sjáum við hvað við erum fá og smá. Sumir segja að við bætum fámennið upp með sérstökum dugnaði og gáfum auk þessa íslenska séreinkennis að láta hlutina „reddast“. Þetta er 2007-hugsun, svo notað sé nútímamál. Það má ekki vera okkar haldreipi lengur að treysta á að hlutirnir bjargist einhvern veginn. Við verðum að vera raunsæ, taka tillit til smæðarinnar, leita einfaldra lausna og róa óhikað á erlend mið eftir fyrirmyndum, svo að fá hollráð séu nefnd. Umfram allt verðum við að nýta vel það takmarkaða mannvit sem við höfum úr að moða.

Hvað hefur þetta með kosningu til stjórnlagaþings að gera? Jú, við reistum okkur ef til vill hurðarás um öxl. Eftir rúmlega árs málþóf ákvað Alþingi skyndilega á miðju síðastliðnu sumri að efna til kosningar til stjórnlagaþings aðeins nokkrum mánuðum síðar, sem endaði með því að Hæstiréttur úrskurðaði kosninguna ógilda. Ég er ósáttur við margt í úrskurði Hæstaréttar og hef í fyrri greinum mínum bent á rökleysur, en um leið á það hvernig rétturinn hefði getað farið meðalhófsleið jafnframt því sem hann hefði vísað veginn til umbóta í framkvæmd kosninga. Engu að síður verður að sætta sig við ákvörðun Hæstaréttar og láta hana verða okkur tilefni til að haga framkvæmd kosninga í senn með vönduðum en líka sem einföldustum hætti. Því miður veitir úrskurður Hæstaréttar fáa vegvísa þar sem rétturinn rökstyður ákvörðun sína lítt og frávísun endurupptökubeiðnarinnar á engan hátt.

Almennar kosningar, einkum um einstök málefni, verða efalaust tíðari hér eftir en hingað til. Krafan um virkt lýðræði kallar á það. Nú eru í gildi ein fimm lög um slíkar kosningar, hver með sínum hætti. Þetta er of flókið fyrir okkar kotríki. Sameina ætti þessa lagabálka í einn þar sem kveðið væri á um öll sameiginleg framkvæmdaratriði. Þá verður ekki það klúður að vísað sé þvers og kruss milli laga með tilheyrandi mistökum og mistúlkunum, eins og reyndi á fyrir Hæstarétti. Þessi almennu lög verða að vera nútímaleg með það að markmiði að gera kosningar ódýrar í framkvæmd um leið og lýðræðið er í heiðri haft og kosningaleyndar gætt sem frekast er kostur. Það er ótækt að framkvæmd kosninga skuli kosta 200-300 milljónir króna. Við hljótum t.d. að geta sætt okkur við einföld kjörklefaskilrúm eða plastkjörkassa eins og aðrar lýðræðisþjóðir, ef það sparar fé. Stóri sparnaðurinn er hins vegar fólginn í einfaldaðri og samræmdri yfirstjórn en ekki síst í rafrænum aðferðum. Vitaskuld á kjörskrá að vera rafræn þannig að kjósa megi á hvaða kjörstað sem er. Taka þarf af skarið með heimild til rafænnar úrvinnslu kjörseðla og stefna að beinum rafrænum kosningum.

Við verðum að tryggja framkvæmd lýðræðisins á þann hátt sem hentar smáþjóð. Hér er verk að vinna.

Landið eitt kjördæmi – en meira þarf til

by | nóv 22, 2010 | Á eigin vefsíðu

Kosningafræði af ýmsu tagi er sá  málaflokkur sem verður mitt sérsvið ná ég kjöri á stjórnlagaþingið.  Því kann að virðast einkennilegt að ég hafi ekki tjáð mig ítarlega um þau mál fyrr en nú, á lokastigi kosningarbaráttunar, ef baráttu skyldi kalla! Ein meginástæða þessa hiks er sú að ég tel mig hafa margt annað fram að færa og vil ekki bjóða mig fram til þingsins einungis sem kosningafræðingur! Nú er ekki lengur til setunnar boðið.

Kosningamál hafa verið mér hugleikin nær alla mína starfsæfi. Fyrir stærðfræðinga eins og mig er málaflokkurinn afar áhugaverður. Bein afskipti mín af kosningamálum hófust strax á áttunda áratuginum en þá var ég reiknimeistari og „talnaspekingur“ ríkisútvarpsins á kosninganóttu. Aðkoma mín að stefnumótun í þessum málflokki hófst veturinn 1982-83 þegar ég var fenginn til ráðgjafar við formenn stjórnmálaflokkanna við gerð þeirra stjórnarskrár- og lagabreytinga í kjördæma- og kosningamálum sem komu til framkvæmdar í kosningunum 1987. Síðan endurtók sagan sig um aldamótin síðustu. Rétt er að taka það strax fram að ég taldi ekki alla þá samsuðu sem ég aðstoðaði þingmenn til að búa til ætíð þá bestu, en allt hefur sinn tíma. Upp úr þessu varð ég ráðgjafi landskjörstjórnar og hef séð um úthlutun þingsæta í aldarfjórðung. Undanfarin misseri hef ég beinlínis verið í hlutastarfi hjá landskjörstjórn en tók mér að sjálfsögðu leyfi um leið og ég ákvað að bjóða mig fram til stjórnlagaþings.

Hvað vil ég leggja áherslu á í kosningamálum? Því verður ekki svarað í stuttum pistli þar sem fjölmargs er að gæta þannig að vel takist til við gerð nýs kosningarkerfis og þeirra þátta þess sem eiga heima í stjórnarskrá. Meginþættirnir eru þó skýrir:

  • Full jöfnun atkvæðisréttar.  Nú er sem kunnugt er mikið misvægi atkvæða eftir búsetu. Það er að vísu minna nú en verið hefur líklega allt frá upphafi þingkosninga. Það sem meira er þá hefur verið fullur pólitískur jöfnuður allt síðan 1987 í þeim skilningi að þingflokkarnir hafa haft rétta þingmannatölu miðað við landsfylgi. Engu að síður tel ég að tryggja eigi formlega fullan jöfnuð kjósendanna, ekki bara flokkanna. Ójöfn aðstaða manna eftir búsetu verður ekki bætt með mismiklum mannréttindum. Á aðstöðumun verður að taka með öðrum hætti.
  • Landið eitt kjördæmi. Þetta er einfaldasta leiðin til að ná fullun jöfnuði allra kjósenda. Fleiri leiðir að því marki koma einnig til álita svo sem að skipta landinu upp í einmenningskjördæmi með nánast jafnmörgum kjósendum í hverju. Ég tel einmenningskjördæmiskerfi hafa ýmsa alvarlega ókosti sem ekki er tóm til að útlista hér. Meginrök mín fyrir einu kjördæmi eru þó annars eðlis, einfaldlega þau að við erum ein smáþjóð í einu landi. Við eigum og verðum að gæta hagsmuna okkar allra í jöfnum mæli. Ekki síst er það hlutverk þingmanna. Hrepparígur  og kjördæmapot hefur valdið okkur ómældum skaða og stofnað til illinda. Landsbyggðamenn óttast að með einu kjördæmi, með meirihluta íbúa á höfuðborgarsvæðinu, verði hlutur þeirra fyrir borð borinn. Ég er sannfærður um að svo verður ekki og nægir mér að nefna það sem ég hef oft heyrt landsbyggðaþingmenn segja að bestu stuðningsmenn góðra héraðsmála séu einatt þingmenn úr suðvestrinu. Að auki vil ég nefna að fyrirkomulagi framboða má hátta þannig að frambjóðendur geti höfðað sérstaklega til einstakra landshluta. Þetta gera Danir að nokkru leyti, svo og Hollendingar sem hafa sitt fjölmenna en litla land eitt kjördæmi. Á hitt er jafnframt að líta að kjördæmi í landfræðilegum skilningi er hugtak frá fyrri öldum og á varla við á tímum rafrænna samskipta. Þeir sem ég samsama mig mest með og vildi helst vera í „kjördæmi“ með búa ekki endilega nálægt mér.
  • Persónukjör. Það er krafa flestra að fá að velja sér frambjóðendur a.m.k. í einhverjum mæli á persónulegan hátt fremur en að þurfa að kaupa ýmsa ketti í sekk flokksframboðanna. Við erum eftirbátar flestra grannþjóða okkar í persónukjörsmálum. Um þetta mál mætti hafa langa tölu, enda hef ég skrifað talsvert um efnið og vísa t.d. á grein í greinasafni mínu á þessum sama vef; sjá https://thorkellhelgason.is/?p=288. Jafnframt má benda á mjög ítarlega umfjöllun um málið í frumvörpum um persónukjör í þing- og sveitarstjórnarkosningum, sjá http://www.althingi.is/altext/138/s/0108.html.  Að öðrum ólöstuðum vann ég einna mest að gerð þessara frumvarpa. Verði landið gert að einu kjördæmi er enn ríkari ástæða til að viðhafa persónukjör en ella. Að mínu mati er það forsenda landskjörsfyrirkomulagsins. Að öðrum kosti yrðu kjósendur að kyngja í einu stórum kepp þingamannsefna fyrir landið allt í heilu lagi. Ég kysi að gengið yrði nokkru lengra í persónukjörsaðferðinni en fram kemur í frumvörpunum fyrrnefndu. Þar er boðið upp á að hver einstakur listi sé að megninu til óraðaður og kjósendum falið að raða frambjóðendum og ákvarða þannig hverjir af listanum komast á þing. Ég tel að leyfa eigi kjósendum að velja þvert á lista, þ.e. velja sér frambjóðendur óháð listum. En þessu verður að fylgja pólitísk ábyrgð af hálfu kjósenda. Með því að velja frambjóðendur, einn eða fleiri, sé kjósandinn um leið að veita listanum samsvarandi stuðning. Taka má dæmi: Segjum að kjósandi velji sér einn frambjóðanda, A, af X-lista en tvo B og C af Y-lista og láti þar við sitja. Þá er hann að skipta atkvæði sínu annars vegar á milli listanna þannig að X-listi fær  1/3 en Y-listi 2/3 atkvæðisins. Að auki hefur hann veitt A stuðning til að hljóta eitt af þeim sætum sem X-listinn fær og B og C stuðning til að hreppa sæti Y-listans. Þetta er einfalt í tæknilegir útfærslu. Hví ekki að ganga enn lengra og sleppa flokkunum alfarið út úr dæminu? Ég tel að flokkar, og þá ekki endilega af því sniði sem við búum nú við, hafi pólitískan tilgang sem sé nauðsynlegur lýðræðinu. Breytingin sem þörf er á er fremur sú að þingmenn flokkanna sæki í ríkara mæli umboð sitt beint til kjósenda, en þeir komist ekki á þing fyrir það eitt að hafa klifrað upp metorðastigann innan flokkanna.
  • Stjórnarmyndun fyrir kosningar. Hver kannast ekki við frasa flokkanna um að þeir gangi óbundnir til kosninga? Það merkir að þeir lofa engu fyrirfram um með hverjum þeir ætli að starfa og mynda ríkisstjórn, ef færi gefst, eftir kosningar. Kjósendur hafa því sjaldnast neina vitneskju um það hvaða ríkisstjórnarmunstur þeir eru að kjósa yfir sig. Af þessum sökum vilja sumir viðhafa einmenningskjördæmi. Þá einfaldist flokkamynstrið og til verði í meginatriðum tveir öflugir flokkar sem skiptist á að fara með ríkisstjórnarvaldið í krafti hreins meirihluta. Ég tel verulegan lýðræðishalla á slíku fyrirkomulagi sem ekki er tóm til að rekja hér í þaula.

En það eru til fleiri leiðir. Ein er sú að hafa kosningakerfið þannig að það hvetji flokkana til að mynda bandalög fyrir kosningar enda verði afleiðingin vonandi sú að eitt slíkra bandalaga fái hreinan meirihluta og geti því myndað ríkisstjórn. Ítalir hafa  gengið lengst með tilraun af þessu tagi. Í kosningalögum þeirra (þó ekki nú) hefur verið kveðið á um að það bandalagið sem flest fær atkvæðin fái um leið hreinan meirihluta þingsæta, og rétt ríflega það. Með þessu móti er tryggt að eitt bandalagið getur myndað ríkisstjórn að kosningum loknum og þarf ekki að leita samstarfs við flokka úr öðrum bandalögum. Með þessu móti er verið að líkja eftir tveggjaflokkakerfi í engilsaxneskum löndum. En á þessu er vissulega mikill lýðræðishalli. Það er undir hælinn lagt hvort flokkabandalagið sem fær meirihluta á þinginu styðjist við meirihluta kjósenda.

Fara má mildari leið eins og þá að úthluta hverju bandalagi sem slíku fleiri þingsætum en flokkar þeirra fengju væru þeir ekki saman í bandalagi. Svo er nú þegar í okkar kosningakerfi að nokkru leyti. Flokkar gætu á stundum fengið svo sem eitt aukasæti með því einu að slá sér saman í bandalög. Þetta hafa flokkarnir þó ekki nýtt sér. Ábatinn er ekki nægilegur, eða hvað? Ganga mætti lengra í þessa átt án þess að þjösnast sé á því lýðræði sem felst í hlutfallskosningum; það langt að það dugi til að flokkarnir hópist saman í skýr bandalög um stjórnarmyndun fyrir kosningar. Kjósendur myndu síðan greiða atkvæði einstökum flokkum, eða enn betra einstökum frambjóðendum eins og fyrr segir. Myndun bandalaga væru einungis skilaboð til kjósenda um hvaða stjórnarmynstur sé í boði.

Gagnrýna má að með slíku fyrirkomulagi sé kostur sérframboða þrengdur. Það er að nokkru leyti rétt en þau eru þá, allt eins og flokkarnir, hvött til að sýna á spilin fyrir kosningar um það með hverjum þau vilja starfa eftir kosningarnar.

Að lokum vil ég segja að ákvæði um fyrirkomulag kosninga eiga ekki að vera mjög ítarleg í stjórnarskrá. Í henni eiga að vera grundvallaratriðin eins og að landið skuli vera eitt kjördæmi. Hugsanlega líka ákvæði um persónukjör og heimild fyrir því að hygla megi kosningabandalögum. Ákvæðin á síðan að útfæra í kosningalögum. Reynslan sýnir að þjóðfélagsþróunin kallar á all tíðar breytingar á ákvæðum um kosningar. Ótækt er að í hvert sinn þurfi að breyta stjórnarskrá eins og verið hefur, ekki síst ef það verður gert erfiðara að hrófla við stjórnarskránni en nú er, enda þurfi að bera breytingar á henni undir þjóðina, sem ég styð. Á hinn bóginn má heldur ekki vera of auðvelt að breyta kosningalögum, t.d. ekki til að styrkja stöðu meirihlutans á Alþingi. Úr þessu má leysa með því að kveða á um að slíkar lagabreytingar kalli á aukinn meirihluta á þingi. Nú þegar eru í kosningalögum ákvæði af þessu tagi og er það vel.