Tag Archives: Stjórnarskrármál

Kominn er tími á umbætur á kosningakerfinu

Posted on by

[Birtist í Kjarnanum 3. ágúst 2021. ]

Fyrirkomulag kosninga til Alþingis hefur verið stokkað upp nokkuð reglulega á minna en tveggja áratuga fresti; á árunum 1933-34, 1942, 1959, 1983-1987 og 1999-2000.

Tilefnið hefur að jafnaði verið aðlögun að búsetubreytingum. Upptalningin hefst 1933 þegar gerð varð sú mikla kerfisbreyting að tekin voru upp jöfnunarsæti (þá kölluð uppbótarsæti) til þess að stuðla að jöfnuði á milli flokka, þ.e. hlutfallslegu samræmi milli landsfylgis flokkanna og þingmannatölu þeirra.

Fullyrða má að jöfnuður af þessi tagi hafi verið meginmarkmið löggjafans í öllum breytingum kosningaákvæða á umræddu tímabili. Fullum jöfnuði var þó ekki náð fyrr en með þeirri breytingu sem tók gildi 1987. Uppstokkunin um síðustu aldamót hafði sama markmið. Fullur jöfnuður hélst í öllum sjö þingkosningum frá 1987 til og með þeim 2009. Síðan hefur hallað undan fæti. Í síðustu þrennum kosningum, 2013, 2016 og 2017, hefur eitt sæti lent hjá óverðskulduðum flokki og þá auðvitað á kostnað annars flokks. Þetta er svo sem minni ójöfnuður, en var allan tímann fram til 1987. Engu að síður byggðist þingmeirihluti þeirrar ríkisstjórnar sem tók við eftir kosningarnar 2016 á slíku umframsæti.

Nú eru enn blikur á lofti. Skoðanakannanir og hermdar kosningar á grundvelli þeirra (með svokölluðum Kosningahermi, tæki sem er í lokaþróun) benda til þess að ójöfnuður kunni að verða á milli þingflokka í kjölfar komandi kosninga; að eitt – jafnvel tvö – sæti kunni að lenda hjá flokki eða flokkum sem eigi þau ekki skilið miðað við landsfylgi.  

Það er pólitískt matsatriði hvort það sé keppikefli að þingstyrkur flokka endurspegli heildarúrslit kosninga. Þó verður ekki annað séð en að flokkarnir séu einhuga um að svo skuli vera. Sá flokkur, Framsóknarflokkurinn, sem þurfti að fórna þingsætum með breytingunum á níunda áratugnum, studdi breytingarnar þá og um leið markmiðsetningu sem þá var fest í stjórnarskrá að „[v]ið úthlutun þingsæta samkvæmt kosningaúrslitum skal gæta þess svo sem kostur er að hver þingflokkur fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína.“

Hver er orsök misvægis milli flokka og hvað er til ráða?

Ein ástæðna flokkamisvægisins er hlutfallslega misjafnt vægi kjördæmanna, sem er hér meira en þekkist í löndunum í kringum okkur. Þó er meginástæða misvægis milli flokka sú að jöfnunarsætin eru of fá, en þau hafa þann beina tilgang að ná umræddum jöfnuði. Þetta má líka orða þannig að of stór hluti þingsæta eru kjördæmissæti. Vandinn er sá að löggjafinn hefur alltaf skorið jöfnunarákvæðin við nögl. Því hefur þurft, og þarf nú, að stokka upp kerfið.

Eina trygga lausnin felst í því er að afmá skilin milli kjördæmis- og jöfnunarsæta, og það helst með öllu. Í þess stað verði kveðið á um að fyrst sé öllum þingsætunum, sem nú eru 63, skipt á milli flokkanna í hlutfallslegu samræmi við landsfylgi þeirra. Ef vill, verði þetta þó einskorðað við þá flokka sem ná 5% landsfylgi, sbr. þröskuldinn núverandi.  Að þessu gefnu sé sætunum útdeilt til kjördæmislistanna eftir úrslitum í hverju þeirra eins og frekast er kostur. M.ö.o. að jöfnunin milli flokkanna brengli sem minnst hreina hlutfallsúthlutun í hverju kjördæmi.

Reiknitilraunir með fyrrnefndum kosingahermi sýna að vel má útfæra þetta á þann veg að bæði sjónarmiðin – virðing við vilja kjósenda hvers kjördæmis og um leið við vilja kjósenda í heild sinni – séu í heiðri höfð. Fyrra markmiðið næst ekki síður en með núverandi órökréttu skiptingu sæta í kjördæmis- og jöfnunarsæti. Og seinna markmiðið næst alfarið. Um þetta má t.d. lesa í umsögn höfundar þessa pistils um þingmál á nýliðnu þingi; sjá https://www.althingi.is/altext/erindi/151/151-465.pdf. Ítarlega grein höfundar um umbætur á kosningakerfinu er auk þess að finna í hausthefti tímaritsins Stjórnmál og stjórnsýsla frá 1984; sjá http://www.irpa.is/article/view/1622/pdf_356.

Höfundur Þorkell Helgason, fyrrv. prófessor

Er erfitt að breyta stjórnarskránni?

Posted on by

Í þættinum Silfrið í ríkissjónvarpinu sunnudaginn 8. nóvember sl. var viðtal við Cathrine Dupré um stjórnarskrármálið í tilefni af nýútkominni bók sem hún og Ágúst Þór heitinn Árnason ritstýrðu. Sjá https://www.ruv.is/utvarp/spila/silfrid/29054?ep=8l2ifu.

Eins og gengur þegar útlendingar fjalla um íslensk mál skolast ýmislegt til, þótt um margt sé þetta áhugavert viðtal.

Ég hnaut þó sérstaklega um það að spyrlan (Fanney Birna Jónsdóttir) spurði hvort erfitt væri að breyta stjórnarskránni sem nú gildir, þ.e. með ákvæðum þar um í 79. gr. hennar. Katrín franska sagði svo vera, en bætti því við að þjóðin kæmi verulega að breytingarferlinu, jafnvel í þrígang í hvert sinn. Þjóðin kysi þing sem samþykkti stjórnarskrárbreytinguna í fyrra skiptið, kysi svo aftur þing til að staðfesta (eða hafna) breytingarfrumvarpinu og síðan væri forsetinn, sem þyrfti að undirskrifa stjórnarskrárlögin, þjóðkjörinn. Hann gæti skotið málinu til þjóðarinnar (skv. 26. gr.).

Að mínu mati fer Cathrine Dupré hér vill vega. Hún lýsir formalisma en ekki raunveruleikanum. Ég tel þvert á móti bæði auðvelt að breyta stjórnarskránni, jafnvel of auðvelt, og jafnframt að þjóðin hafi nánast enga almenna aðkomu að stjórnarskrárbreytingum skv. ákvæðum gildandi stjórnarskrár.

Ég veit ekki til þess að þing hafi nokkru sinni verið kosið sérstaklega til að leggja fram tiltekna stjórnarskrárbreytingu. Kosningar snúast um almenn málefni, sem oftast eru efnahagsmálin. Á lýðveldistímanum hafa kosningar aðeins einu sinni lotið alfarið að staðfestingu á stjórnarskrárbreytingu. Það var árið 1959. Breytingin þá var á ákvæðum um kjördæmaskipan og úthlutun þingsæta. Flokkarnir, sem að þeirri breytingu stóðu, lofuðu kjósendum því á undan fyrri kosningunum, þeim um vorið, að þing yrði rofið eftir að nýtt þing hefði staðfest breytinguna og kosið yrði á ný. Því væri breytingin á  kosningaákvæðunum eina málið í vorkosningunum.

Var þetta fyrirkomulag 1959 merki um beint lýðræði, um að þjóðin fengi að kjósa um stjórnarskrárbreytingu, þótt með óbeinum hætti væri? Nei, ég leyfi mér að fullyrða að lýðræðisást lá ekki að baki þessu fyrirkomulagi, heldur var þetta valdapóltík. Breytingin á kosningaákvæðunum var einkum til þess gerð að ná auknum jöfnuði á milli flokkanna, m.ö.o. að ná sem flestum þingsætum af Framsókn sem flokkurinn hafði alla tíð fengið umfram það sem hann átti tilkall til miðað við landsfylgi. Framsóknarflokkurinn var auðvitað á móti breytingunni.  Hinir flokkarnir vildu aftur á móti geta uppskorið ávinninginn strax. Þess vegna skyldi kosið aftur, sem var gert um haustið 1959 og þá á grundvelli nýrra kosningaákvæða á grundvelli nýrra kosningaákvæða. Í kjölfarið kom svo Viðreisnarstjórnin, en það er önnur saga.

Fullyrða má að þjóðin hafi í þetta eina sinn, alla vega eftir lýðveldisstofnunina, fengið raunverulegt tækifæri til að tjá sig um stjórnarskrárbreytingu, en þó aðeins á flokkspólitískum grundvelli. Þeir sem voru á móti breytingunni 1959 hefðu þurft að kjósa Framsókn, sér e.t.v. að öðru leyti þvert um geð.

Hér var ekki boðið upp á kosningu með jái eða neii um stjórnarskrárbreytingu. Það hefur aðeins tvívegis gerst. Fyrst um sambandslögin 1918, en í 2. mgr. 21. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 12/1915 var kveðið á um að samþykkti „Alþingi breyting á sambandinu milli Íslands og Danmerkur skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar“.

Hitt dæmið er um stjórnarskrárbreytinguna, sem stofnun lýðveldisins 1944 kallaði á, og fjallaði um að skipta út orðinu „kóngur“ fyrir „forseta“! Þá var beitt ámóta  aðferð, þeirri að í sjálfum stjórnskipunarlögunum, er kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðsluna. Þessi stjórnarskrárgrein hljóðar svo: „81. gr.  Stjórnarskipunarlög þessi öðlast gildi, þegar Alþingi gerir um það ályktun, enda hafi meiri hluti allra kosningarbærra manna í landinu með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt þau.“

Merkilegt nokk er þessi grein enn í gildi. Alþingi væri í lófa lagið að gefa þjóðinni kost á að velja eða hafna breytingum á stjórnarskránni með þessum hætti. Ég benti á það vorið 2013 að þannig mætti fara að um frv. stjórnlagaráðs eða frv. á grundvelli þess.

Í Silfrinu var þessi kostur ekki reifaður. Í þess stað nefndi Cathrine Dupré að þjóðin hefði þriðju leiðina til að hafa áhrif á stjórnarskrárbreytingu, þ.e. með því að kjósa forseta Íslands, en hann gæti neitað að undirskrifa stjórnarskipunarlög sem færu þá í þjóðaratkvæðagreiðslu, eins og hver önnur lög. Þetta er auðvitað út í hött. Skyldi þjóðin t.d. hafa kosið Ólaf Ragnar Grímsson forseta 1996 til þess að hann síðan myndi ekki undirskrifa stjórnarskrárbreytinguna 2013, 17 árum síðar; breytingu sem skaut fyrst upp kollinum nokkrum mánuðum á undan? (Hann skrifaði reyndar undir!) Þetta kalla ég lögfræðilegan formalisma.

Niðurstaðan er sú að það er auðvelt fyrir einfaldan meirihluta á Alþingi að breyta stjórnarskránni án þess að gefa þjóðinni raunhæfan kost á að hafa áhrif.

Hvað ef gerræðisleg stjórnarskrárbreyting væri samþykkt á Alþingi?[1] Þá er að vona að þjóðin myndi bera gæfu til að kjósa stjórnmálasamtök sem hefðu það eitt að markmiði að staðfesta ekki breytinguna, enda myndu samtökin lofa því að standa síðan að þingrofi. Í kjölfarið mætti svo kjósa um önnur mál – og síðan drægi þessi sérmálshreyfing sig í hlé. Væri þetta haldreipi til að sporna við hugsanlegri gerræðisstjórn? Sporin frá Ungverjalandi og Póllandi hræða, þó aðeins sé tekin nýleg dæmi og enn verri dæmi fyrr á síðustu öld látin ónefnd.

[1] Bráðbirgðaákvæði það, sem skotið var inn 2013 til þess að réttlæta það að gera ekkert með tillögur Stjórnlagaráðs, var að mínu mati af þessum toga. Ákvæðið hefði gert það næsta ógerlegt að breyta stjórnarskránni á ný. Sem betur fer var ákvæðið bæði valkvætt og tímabundið. Sem almennt ákvæði myndi það frysta stjórnarskrána um ókomna tíð og væri því stórhættulegt að mínu mati.

 

Umsögn um hugmyndir flokksformanna um stjórnarskrárákvæði um forsetann

Posted on by

Klúbbur formanna stjórnmálaflokka á Alþingi heldur áfram bútasaum á stjórnarskránni gömlu og lúnu. Nú hafa þeir birt á Samráðsgáttinni hugmyndir um breytingar stjórnarskrárákvæðum um forseta Íslands, ríkisstjórn, verkefni framkvæmdarvalds o.fl.  Gefinn var afar stuttur tími til að senda inn umsagnir.

Ég hef þó sent inn allítarlega umsögn sem hér má rekja í heild sinni (eftir leiðréttingu á par ritvillum!): ÞorkellHelgasonUmsognForsetamal.

Einnig má finna þessa umsögn mína (þá nr. #1o8) og aðrar á Samráðgáttinni: https://samradsgatt.island.is/oll-mal/$Cases/Details/?id=2713#advices

Ég spyr þar hvort það samræmist yfirlýstu markmiði um „gagnsæi“ við þetta viðfangsefni að fela tveimur lögfræðingum, þótt mætir séu, að ganga frá þessum hugmyndum og það í frumvarpsformi án þess að fram komi hvað er hvurs, formannanna og lögfræðinganna.

Þá lýsi ég vonbrigðum yfir því að hvergi er hægt að sjá hvort eða hvaða áhrif umsagnir um fyrri hugmyndir formannaklúbbsins hafa haft.

Ég tel að með frumvarpsdrögunum horfi margt til bóta, enda er víða byggt á sjónarmiðum Stjórnlagaráðs. Á hinn bóginn þarf meira til þess að úr verði heilsteypt og samræmd endurskoðun á stjórnarskránni. Því bendi ég enn og aftur á að tillögur Stjórnlagaráðs frá sumrinu 2011 eru eini grundvöllur að stjórnarskrárbótum sem hefur hlotið beina lýðræðislega umfjöllun og þjóðarstuðning.

Nokkrir punktar úr umsögn minni:

  • Hnykkja ætti á því að allt vald komi frá þjóðinni en kjörnir fulltrúar fari með það í hennar umboði.
  • Þess er saknað að ekki skuli tekin upp tillaga Stjórnlagaráðs um raðval til að tryggja að kjörinn forseti njóti á endanum stuðnings meirihluta kjósenda.
  • Spurt er um það ákvæði sem á að takmarka setu forseta við tólf ár. Óljóst er hvort sami maður geti gegnt embættinu enn lengur sé seta hans í stóli ekki samfelld.
  • Tillögur um aðkomu forseta að stjórnarmyndun eru athyglisverðar en verða ekki gagnrýndar innan þess stutta tímafrests sem gefinn er.
  • Dregið er í efa að ríkisráð hafi einhvern tilgang.
  • Því miður eru „þykjustuhlutverk“ forseta ekki afnumin, jafnvel nýjum bætt við.
  • Orðlag um gildistöku nýs ákvæðis um hámark á embættistíð forseta þykir óskýrt.
  • Brýnt er að stjórnarskrá sé öllum læsileg og aðgengileg og verði þjóðinni hjartfólgin. Bútasaumuð stjórnarskrá er ekki til þess fallin.

Umsögn um tillögur flokksformanna um stjórnarskrárákvæði um auðlindir

Posted on by

Formenn þeirra flokka sem sæti eiga á Alþingi munu hafa orðið sammála um að birta og óska eftir athugasemdum við drög að frv. til stjórnskipunarlaga um stjórnarskrárákvæði um auðlindir náttúru Íslands.

Ég hef sent inn umsögn (ásamt fylgibréfi) um tillögur flokksformannanna, en í samantekt segi ég:

Samantekt

  • Fagnað er því inngangsákvæði að „auðlindir náttúru Íslands [skuli] tilheyra íslensku þjóðinni“.
  • Lýst er áhyggjum af því hvað „einkaeignarréttur“ nákvæmlega þýðir; hvort tryggt sé að þjóðareignir geti ekki orðið að einkaeignum með hjálp þessa hugtaks.
  • Bagalegt er að þjóðareignir skuli ekki skilgreindar í frumvarpstextanum.
  • Treysta verður því að með ákvæðum frumvarpsins séu tekin af öll tvímæli um að enginn getur fengið varanleg yfirráð yfir þjóðareignum. Sum atriði í greinargerð vekja upp efasemdir.
  • Það veldur verulegum áhyggjum að ákvæði um gjaldtöku fyrir afnotaheimildir gefur engar vísbendingar um hvers eðlis gjaldtakan skuli vera. Þá er spurt hvaða afleiðingar það kunni að hafa að krafa um gjaldtöku þurfi aðeins að taka til nýtingar í svokölluðu ábataskyni.
  • Þess er saknað að hið ráðgerða stjórnarskrárákvæði nái ekki til annarra almannagæða en aðeins náttúrurauðlinda.
  • Sérstaklega er krafist svara við því hvort stjórnarskrárbreytingin festi hið umdeilda kvótakerfi í sessi og það ásamt með rýrum veiðigjöldum. Minnt er á undirskriftir gegn makrílkvótafrumvarpinu vorið 2015.
  • Í heild hljómar hið ráðgerða ákvæði sem snotur viljayfirlýsing en með rýru efnislegu innihaldi. Því leyfir undirritaður sér að stinga upp á lágmarks skerpingu ákvæðisins þannig að eitthvað verði hönd á festandi.

Stjórnarskrárafmæli, þýsk og íslensk

Posted on by

[Eftirfarandi pistill birtist nokkuð styttur í Fréttablaðinu 7. júní 2019 og jafnframt á vefsíðunni https://www.frettabladid.is/skodun/stjornarskrarafmaeli-thysk-og-islensk/.  Hér er pistillinn í upphaflegri lengd.]

 

„Mannleg reisn er friðhelg“

Þannig hefst fyrsta grein stjórnarskrár eða grundvallarlaga Sambandslýðveldisins Þýskalands; „Die Würde des Menschen ist unantastbar.“ Þetta var skráð fjórum árum eftir að lokið hafði hörmungartímabili í þýskri sögu þar sem mannhelgin var fótum troðin af valdhöfum.

Við setningu grundvallarlaganna var lagt kapp á að fyrirbyggja að sagan endurtæki sig. Var þá tekið mið af því hvað þótti hafa brugðist í þeirri stjórnarskrá sem á undan hafði gilt, Weimar-stjórnarskránni, en í ár er liðin rétt öld frá því að hún tók gildi. Það var líka eftir tímabil eymdar og niðurlægingar upp úr endalokum fyrra stríðs. Sú stjórnarskrá var um margt framsækin, ekki síst hvað mannréttindi varðar. En á henni þóttu gallar og sá einna helstur að forsetinn hafði of mikil völd. Hann gat sett lög og vikið grundvallarákvæðum stjórnarskrárinnar til hliðar á meintum neyðartímum. Það var ógæfa þýsku þjóðarinnar að þurfa að kjósa lýðræðisandstæðing, hershöfðingjann Paul von Hindenburg, á forsætisstól árið 1932 en þá stóð valið um hann eða annan verri. Sá vélaði skömmu síðar forsetann til að veita sér alræðisvald. Afleiðingin var mesti hildarleikur sögunnar.

Hinn 23. maí sl. minntust Þjóðverjar þess að liðin voru 70 ár frá því að grundvallarlög þeirra tóku gildi. Þjóðverjum er annt um þessa stjórnarskrá, enda hefur hún tryggt að mannhelgi hefur verið virt, frelsi og friður ríkt og lýðræði og réttarríki í heiðri haft; allt lengur en nokkurn tímann áður í þýskri sögu. Vonir eru bundnar við að svo verði um ókomna tíð. Raunar eru ákvæðin um breytingar á grundvallarlögunum þýsku þannig að undirstöðunni svo sem um reisn mannsins verður ekki haggað svo lengi sem lýðskrumurum tekst ekki að hrifsa völdin. Í Þýskalandi sem og annars staðar þarf almenningur að sjá í gegnum blekkingar þeirra. Þar þurfa Íslendingar einnig að vera á varðbergi.

Ein mikilvægasta trygging þess að stjórnarskráin þýska standist tímans tönn er það nýmæli hennar er að starfa skuli sérstakur stjórnlagadómstóll þar sem hver og einn getur borið upp mál þyki lög eða stjórnvaldsaðgerðir brjóta í bág við stjórnarskrána. Dómstóllinn er virkur og vakandi. Úrskurða hans, sem eru nánast vikulegir, er beðið af eftirvæntingu og hefur dómstóllinn einatt sett Sambandsþinginu og stjórnvöldum stólinn fyrir dyrnar, svo sem með því að krefjast tvívegis lagfæringa á kosningalögum til aukins jafnræðis milli flokka og til að auka rétt kjósenda. Það er því viðeigandi að aðalhátíðin á þessum afmælisdegi stjórnarskrárinnar var haldin í Karlsruhe þar sem stjórnlagadómstóllinn hefur aðsetur sitt. Forseti stjórnlagadómstólsins, Andreas Voßkuhle, hefur í leit að því sem sameinar þýsku þjóðina eftir hörmungar nasistaríkisins staldrað við þýska orðið Verfassungspatriotismus sem e.t.v. má snara sem stjórnlagastolt. Það er vel við hæfi hjá þjóð sem hafnar þjóðrembu fyrri tíma, kvilla sem hefur leitt þá og margar aðrar þjóðir á villigötur.

Fyrirmynd handa öðrum

Þýska stjórnarskráin hefur orðið fyrirmynd margra þjóða sem hafa losnað undan alræði svo sem á Grikklandi, Spáni, í Portúgal eða Suður-Afríku en ekki síður í ríkjum Austur-Evrópu sem brutust undan einræði í nafni kommúnisma. Það er sorgarsaga að þar er nú óðum verið að hverfa til baka, svo sem með því að grafa undan hinum þýskættuðu stjórnlagadómstólum.

Stjórnlagaráð hafði hliðsjón af þýsku stjórnarskránni þegar það vann að tillögum sínum sumarið 2011. Nefna má ákvæði um afmörkun á valdi forseta lýðveldisins. Annað dæmi er að forsætisráðherra skuli kosinn af Alþingi og að honum verði ekki vikið frá nema með kjöri eftirmanns. (Þetta nefnist „konstrúktíft“ vantraust á erlendum málum.) Ákvæðið byggir á dapurri reynslu Þjóðverja frá Weimar-lýðveldinu þar sem stjórnarkreppur voru tíðar. Margir hafa farið að þessari fyrirmynd Þjóðverja.

Í þýsku stjórnarskránni er vissulega kveðið á um að eignarrétturinn skuli tryggður, en því bætt við að eignum fylgi skyldur í almannaþágu. Þessa viðbót tók Stjórnlagaráð upp nær orðrétta. Reyndar er orðlagið um eignarréttinn í íslensku stjórnarskránni með helgiblæ. Þar er notað orðið „friðhelgur“ sem kemur hvergi annars staðar fyrir í því skjali. Þjóðverjum finnst slíkur hátíðleiki eiga betur við þegar rætt er um reisn mannsins en um jarðneska hluti. Við í Stjórnlagaráði hreyfðum samt ekki við þessu helgikennda orði.

Fleira mætti nefna sem sótt var í þýsku stjórnarskrána svo sem ákvæði um frelsi menningar og mennta. Stjórnlagaráð hikaði við að stinga upp á fullgildum stjórnlagadómstóli en lagði á hinn bóginn til ráðgefandi fastanefnd, Lögréttu, í svipuðu skyni.

Þýska stjórnarskráin er ekki gallalaus fremur en önnur mannanna verk. Áður hefur verið nefnt að stjórnlagadómstóllinn þýski hefur dæmt lagaákvæði um kosningar til Sambandsþingið stjórnarskrárbrot. Það ræðst m.a. af því að fyrrimælin um kosningar í stjórnarskránni sjálfri eru afar fátækleg. Í tilefni af stjórnarskrárafmælinu hefur einn fremsti stjórnlagafræðingur Þýskalands, Dieter Grimm, bent á þetta. Hann kallar eftir skarpari ákvæðum til að koma í veg fyrir að þingmeirihluti geti hlaðið undir sig þingsætum með kosningalagabrellum. Einmitt það er að gerast í Austur-Evrópu. Grimm tekur dæmi af ríkjandi flokkum í Póllandi og Ungverjalandi. Þannig hafi hinn pólski flokkur PiS náð hreinum meirihluta út á 36% atkvæða og Fidesz-flokkurinn í Ungverjalandi hafi meira en tvo þriðju hluta þingmanna út á aðeins 53% atkvæðafylgi og hafi þar með getað breytt stjórnarskrá að sínu skapi. Hér var Stjórnlagaráð á undan þeim þýsku með tillögu sinni um ítarleg stjórnarskrárákvæði um fyrirkomulag þingkosninga, ekki hvað síst til að fyrirbyggja yfirgang meirihlutans.

Allt til bráðabirgða?

Í ár eru líka merkisafmæli íslenskra stjórnarskráa. Sú frá 1874, konungsgjöfin verður 145 ára og lýðveldisstjórnarskráin frá 1944, sú sem sögð var til bráðabirgða, heldur upp á 75 ára afmæli. Þýsku grundvallarlögin voru reyndar einnig sögð tímabundin. Þau náðu í fyrstu aðeins til Vestur-Þýskalands, til hernámssvæða vesturveldanna. Þetta var ástæða þess að stjórnarskráin frá 1949 hlaut nafnið grundvallarlög. Því skyldi breytt í stjórnarskrá þegar náðst hefði að sameina landið af fúsum og frjálsum vilja þýsku þjóðarinnar. Það varð árið 1990, en þar sem grundvallarlögin höfðu sannað gildi sitt og fest sig í sessi þótti hvorki ástæða til að taka þau til endurskoðunar né hrófla við nafninu. Þó hafði hvoru tveggja verið lofað í upphafi.

Að lokum má benda á að aðeins eru tvö ár til nýs íslensks stjórnarskrárstórafmælis. Þá verða liðin 10 ár frá því að Stjórnlagaráð skilaði tillögum sínum til Alþingis um endurbætta stjórnarskrá með aukinni tryggingu lýðréttinda, allt í anda þess að slá skjaldborg um hina mannlegu reisn. Í því sambandi er gaman að geta sagt frá því að nokkrum dögum fyrir hið nýliðna þýska stjórnarskrárafmæli kom stór sendinefnd frá þýska stjórnlagadómstólnum til Íslands til að kynna sér íslensk stjórnarskrármál, ekki síst tillögur Stjórnlagaráðs. Vonandi verður á 10 ára afmælinu hægt að segja þeim og öðrum að grundvöllur hinnar „nýju stjórnarskrár“ hafi tekið gildi, eins og tveir þriðju hlutar kjósenda lýstu sig fylgjandi í þjóðaratkvæðagreiðslunni 22. október 2012.

Þorkell Helgason, sat í Stjórnlagaráði


 

Fyrirkomulag kosninga er forneskjulegt

Posted on by

[Eftirfarandi pistill birtist í Fréttablaðinu 8. maí 2018 og samdægurs á visir.is; sjá http://www.visir.is/g/2018180509166/fyrirkomulag-kosninga-er-forneskjulegt-]

Skammt er til sveitarstjórnarkosninga en framboðsfrestur ekki útrunninn, þegar þetta er skrifað. Engu að síður er löngu byrjað að kjósa í atkvæðagreiðslu utan kjörfundar og er þá kjörseðillinn autt blað. Þess munu vart dæmi um víða veröld að unnt sé að kjósa þannig út í bláinn, enda hefur lýðræðis- og mannréttindaskrifstofa Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu (ÖSE) margsinnis gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag. Þetta er aðeins eitt dæma um hvað kosningalög okkar eru um margt forneskjuleg, bæði lögin um kosningar til Alþingis svo og þau um kjör sveitarstjórna. Aldrei hefur verið gert hreint í þessum lagabálkum og ákvæðin færð til nútímahorfs. Þannig má t.d. ætla að enn sé kosið á opnum fundum, sbr. hugtakið „utankjörfundaratkvæðagreiðsla“.

Þó liggja hjá Alþingi hugmyndir um verulegar endurbætur á ákvæðum um framkvæmd þingkosninga. En það sama á við um þessi grundvallarlög og sjálfa stjórnarskrána: Alþingi virðist aldrei hafa dugnað til að taka á málinu. Eða skortir pólitískan vilja?

Af nógu er að taka eigi að benda á ákvæði sem laga þarf í kosningalögum. Þegar hefur verið nefndur sá afkáraleiki að framboð liggi ekki fyrir þegar kosning hefst. Þá erum við langt á eftir flestum grönnum okkar í því að auðvelda kjósendum að neyta kosningaréttar síns. Bréfkosningar þekkjast hér ekki, en sums staðar nýtir stór hluti kjósenda sér þá leið. Um rafrænar kosningar er nánast ekkert rætt, hvorki um kosti þeirra né galla.

Ofangreind dæmi lúta að framkvæmd kosninga en lýðræðisþáttur málsins er þó mikilvægastur.

Vita kjósendur að þeir geta nánast engin áhrif haft á röð frambjóðenda á listum við sveitarstjórnarkosningar? Útstrikanir eða umraðanir eru tilgangslausar. Þetta er þó ekki alveg markleysa í þingkosningum, enda var vægi slíkra breytinga aukið talsvert með lögum frá aldamótaárinu. En það hefur „gleymst“ í 18 ár að gera hliðstæðar breytingar á lögum um sveitarstjórnarkosningar. Þar gilda enn ákvæði frá 1987 sem gerðu kjósendur nær valdalausa um listabreytingar. Víðast hvar í grannlöndunum er þó kjósendum veitt meira vald til að velja sér frambjóðendur í kosningum til sveitarstjórna en til þjóðþinga. Á Íslandi er þessu öfugt farið! Að mati margra kjósenda skiptir þó meira máli hvaða einstaklingar veljast til sveitarstjórna en hvaða flokk þeir skipa.

Nefna má annað sem hefur dagað uppi í meðferð kosningalaga. Í þingkosningum geta framboð spyrt sig saman í vísi að kosningabandalögum. Ákvæðin eru þó ófullkomin og hafa því ekki verið nýtt. Með slíkum bandalögum væri þó unnt að gefa kjósendum vísbendingu um það hvaða fylkingar gætu staðið saman að myndum ríkisstjórnar eftir kosningar í stað þess að þeim sé haldið í óvissu með tuggunni „að ganga óbundin til kosninga“. Í lögum um sveitarstjórnarkosningar er ekki gefinn kostur á neinum slíkum listasamsteypum. Í þeim fjölda framboða, sem nú stefnir í, a.m.k. í Reykjavík, væri fengur að því fyrir kjósendur að framboðin sýndu lit með því að hópa sig eitthvað saman.

Hér er lítt tóm til að fjalla um brýnar lýðræðisumbætur í lögum um þingkosningar. Nefna má virkt persónukjör, eins og nær 80% kjósenda tjáðu sig fylgjandi í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012. Eða þá það ranglæti að vægi kjósenda er enn misjafnt. Vildu þó um 2/3 fyrrgreindra kjósenda fullan jöfnuð. ÖSE hefur þrívegis gert alvarlegar athugasemdir við þessi ójöfnu mannréttindi íslenskra kjósenda.

Þá er það ámælisvert að það skuli geta gerst að flokkar fái fleiri þingsæti en landsfylgi þeirra veitir þeim rétt til. Að ekki sé komið í veg fyrir þetta kann að vera stjórnarskrárbrot. En því miður höfum við engan dómstól sem tekur á stjórnlagabrotum með almennum hætti. Þó hefur þessi ójöfnuður milli flokka haft pólitískar afleiðingar. Síðasta ríkisstjórn, sú sem sat lungann úr árinu 2017, hafði eins sætis meirihluta á Alþingi með hjálp þessa lýðræðishalla.

Stjórnlagaráð gerði margvíslegar og útfærðar tillögur um bætt fyrirkomulag kosninga. En þeim, eins og öðrum tillögum ráðsins, hefur verið stungið undir stól. Þó hafa 2/3 hlutar kjósenda í almennri atkvæðagreiðslu kallað eftir nýrri stjórnarskrá á grundvelli tillagna ráðsins.

Höfundur sat í stjórnlagaráði

Hugleiðingar um stöðu stjórnarskrármálsins í kjölfar fundar Stjórnarskrárfélagsins á Sólon 21. feb. 2018

Posted on by

Ég sé ekki til lands í stjórnarskrármálinu í þeim skilningi að ný stjórnarskrá byggð á tillögu Stjórnlagaráðs nái fram að ganga á mínum ævidögum. Vera má að þetta sé svartsýni mín (gamals manns!). Á fundinum var bent á að þjóðin, eða amk. stór meirihluti hennar, lýsi sig nú sem fyrr fýsandi þess að fá nýja stjórnarskrá. Þetta fer eftir því hvernig spurt er, en ég vil þó eins og jásystkin mín trúa því að þjóðin meini þetta. Á sama tíma kýs þjóðin nú sem fyrr flokka sem annað hvort eru berlega á móti breytingum eða segjast vilja breytingar, en meina samt ekkert með því, eins og Jón Ólafsson sagði skilmerkilega á fundinum.

Hvernig er málið statt nú?

Allir áhugamenn um stjórnarskrármálið vita í hvaða farveg málið er komið hjá núverandi ríkisstjórn. Enn ein nefndaskipunin og langt ferli með alls kyns farartálmum. Því fáum við ekki breytt og verðum þá að gera það upp við samvisku okkar hvort við eigum að fara í fýlu og agnúast út í þá sem nú fara með völdin. Það hefur lítinn tilgang annan en að styrkja okkur í trúnni, en mun ekki hafa nein afgerandi áhrif á framvinduna. Eins og Birgitta Jónsdóttir nefndi réttilega á umræddum fundi er það líka andstætt markmiðum okkar og starfsháttum að úthúða þingmönnum og stjórnmálamönnum og setja þá alla undir sama hatt sem svikula þjóðníðinga, svo ég spari nú ekki orðin.

Með sama hætti var það ekki uppbyggilegt þegar stjórnlagaráð hafði skilað tillögum sínum að heimta af Alþingi, eins og sum okkar gerðu, að frumvarp ráðsins yrði afgreitt skilmálalaust, að ekki mætti stafkrók breyta, nema bara til að leiðrétta ritvillur. Það hleypti illu blóði í marga sem voru okkur þó vinveittir. Sem betur fer ber nú minna á þessum sjónarmiðum. Allir vitna nú í það að þjóðin samþykkti 2012 að leggja skuli tillögur stjórnlagaráðs til grundvallar nýrri stjórnarskrá, en ekki skjalið óbreytt.

Það er mikið vatn runnið til sjávar frá sumrinu 2011 þegar ráðið skilaði af sér og nokkur óbein prófun komin á tillögur ráðsins. Ég hygg að flest okkar sem sátu í ráðinu gætu bent á atriði, sem þau studdu eða unnu að, sem mætti eftir á að hyggja orða betur, án þess þó hróflað sé við „grundvellinum“. Þannig skal ég játa að ákvæðin um kosningar til Alþingis, sem ég átti stóran þátt í að móta, mætti einfalda en halda samt í kjarna þeirra: Jafnan kosningarétt allra og persónukjör að grunni til.

En hver hefur umboð til að breyta tillögum stjórnlagaráðs? Stjórnskipulega séð enginn nema Alþingi. Hvort sem okkur líkar það betur eða ver, þá liggur valdið þar, ekki hjá þjóðinni – nema með leyfi Alþingis. Í þessu ljósi verðum við að meta stöðu málsins nú. Forsætisráðherra ætlar að setja á laggirnar fimm manna sérfræðinganefnd sem starfi undir yfirstjórn formanna flokkanna sem sæti eiga á þingi. Við skulum virða það til málsbóta að þetta eru þó allir flokksformenn, ekki aðeins formenn stjórnarflokkanna. En vitaskuld mun það verða svo að stjórnarflokkarnir munu ráða ferðinni.

Á margnefndum fundi Stjórnarskrárfélagsins var mönnum tíðrætt um skipun forsætisráðherra í starf verkefnisstjóra. Ég  fagna því að sett skuli slík verkstjórn. Hana skorti í öllu stjórnarskrárferlinu 2009-2013. Slík stjórnun hefði átt að vera á vegum forsætisráðuneytisins en ekki í höndum þingsins sem hafði málið ekki í sínum höndum fyrr en síðar. Vitaskuld hefðum við helst viljað sjá í þessu mikilvæga starfi einhvern fagmann sem allir gætu treyst. Nú, en kona var valin úr röðum stjórnmálamanna, eða fyrrverandi slíkra. Þótt ég vilji forðast að persónugera þessi mál, vil ég þó láta í ljós væntingar til þeirrar konu sem valin var, Unnar Brár Konráðsdóttur. Þótt hún hafi í þingræðum gegnt meintum flokkskyldum sínum og fett fingur út í tillögur stjórnlagaráðs hefur hún líka sýnt sjálfstæði í þingstörfum sínum sem og í stól forseta Alþingis. Hvernig væri að hvetja hana til dáða, en jafnframt veita henni öflugt aðhald?

Hvað er til ráða?

Mörg áhugasamtök, eins og Stjórnarskrárfélagið, hafa tilhneigingu til að leggjast í naflaskoðun, að boða trúboð meðal hinna trúuðu. Það þokar málinu lítt áfram að berja okkur á brjóst og tala um hvað tillögur stjórnlagaráðs séu góður grundvöllur að traustri stjórnarskrá – sem þær eru – en það sem standi vegi séu ill öfl á Alþingi – sem er mikil einföldun. Við verðum að reyna að breiða fagnaðarerindi okkar út meðal almennings, skapa raunhæfan þrýsting en veita þeim á þingi og annars staðar, sem vinna að framgangi málstaðarins, stuðning en líka aðhald. Vandinn er hvernig við náum að gera þetta.

Hér og nú liggur fyrir að þjarma þarf að forsætisráðherra og verkefnisstjóranum en á uppbyggilegan hátt, svo sem með því að greina minnisblað forsætisráðherra, gagnrýna það sem þar er ámælisvert, nú eða bara flausturslegt. Og koma með uppbyggilegar tillögur. Ein slík var nefnd á fundinum, af Katrínu Oddsdóttir formanni Stjórnarskrárfélagsins. Hún lagði til að fyrsta verkefnið í endurskoðun stjórnarskrárinnar yrði að endurskoða ákvæði 79. gr. núgildandi stjórnarkrá um hvernig henni megi breyta. Breytt eigi ákveðið að kveða á um að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli ávallt fara fram um breytingar á stjórnarskrá. Rök Katrínar eru góð og gild. Með því að ganga fyrst frá þessu ákvæði sé stjórnarmeirihlutinn neyddur til að viðurkenna lokavald þjóðarinnar.

En það er alls ekki sama hvernig nýtt breytingarákvæði er. Það sem batt enda á stjórnarskrárferlið vorið 2013 var samþykkt þingsins á bráðabirgðaákvæði við stjórnarskrána einmitt um þetta atriði. Þar var kveðið á um ákvæði til bráðabirgða þess efnis að stjórnarskránni mætti breyta þannig að fyrst þyrfti breytingin að vera samþykkt með 2/3 hlutum atkvæða á Alþingi en síðan að hljóta samþykki meiri hluta gildra atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu, þó með atkvæðum minnst 40 af hundraði allra kosningarbærra manna. Ef þetta ákvæði hefði verið samþykkt sem ótímabundið og eina ákvæðið um gildistöku stjórnarskrárbreytinga hefði minni hluti Alþingis eða þjóðar fengið neitunarvald. Þá væri trúlega tómt mál að tala um nú um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, nema þá í einhverju bitlausu og útþynntu formi. Sem sagt: „Aðgát skal höfð í nærveru afturhaldsaflanna“ svo að lagt sé út af orðum langafa Katrínar formanns.

(Þetta er ritað 25. febrúar 2018)

Fullt gjald fyrir afnot fiskimiðanna

Posted on by
[Birtist í Fréttablaðinu og visir.is 12. október 2017]
Forseti Íslands tók í júlí 2015 við undirskriftum 53.571 kosningabærs Íslendings þar sem skorað var á hann að „…vísa í þjóðaratkvæðagreiðslu hverjum þeim lögum sem Alþingi samþykkir og úthlutar fiskveiðiauðlindinni til lengri tíma en eins árs á meðan ekkert ákvæði um þjóðareign á auðlindum hefur verið sett í stjórnar­skrá og þjóðinni hefur ekki verið tryggt fullt gjald fyrir afnot þeirra“.

Frá því að þessi áskorun var afhent hefur Alþingi hvorki sett ákvæði um þjóðareign á auðlindinni í stjórnarskrá (sem 80% kjósenda kröfðust í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. okt. 2012) né tryggt með öðru móti að þjóðin fái fullt gjald fyrir afnot fiskimiðanna við landið. Í komandi kosningunum gefst kjósendum enn eitt tækifærið til að krefja stjórnmálaflokkana svara um hvernig þeir hyggjast halda á hagsmunum þjóðarinnar í þessu máli.

Stjórnmálaflokkarnir hafa allir í orði kveðnu sagst vilja tryggja þjóðareign auðlindanna, en mestu skiptir að ákvæðið sem fer í stjórnar­skrá kveði skýrt á um eign þjóðarinnar, þannig að allur afnotaréttur auðlinda sé í umboði hennar og honum verði einungis ráðstafað tímabundið og þá gegn fullu gjaldi.

Útboð tryggir sátt um sjávarútveginn
Gjald fyrir afnot af auðlindum er ekki skattur sem er lagður á eftir efnum og aðstæðum. Þvert á móti er auðlindagjald eins og hvert það gjald sem þarf að inna af hendi fyrir önnur aðföng. Engum dytti í hug að kalla greiðslu fyrir olíu á skipin skatt, jafnvel þótt þjóðin ætti olíuna, eins og tilfellið er hjá Norðmönnum.

Um mikilvægi þess að sátt ríki um sjávarútveginn þarf ekki að fjölyrða. Hlutverk sjávarútvegs í íslensku samfélagi er óumdeilt og mikið til vinnandi að friður ríki um atvinnugreinina. Útboð aflaheimilda er eina færa leiðin til að komast að raun um hvað telst fullt gjald. Aðrar leiðir til gjaldtöku munu ávallt valda deilum og ósætti, sem er afar óheppilegt fyrir þessa mikilvægu atvinnugrein. Með útboðum greiðir útgerðin það sem henni þykir sjálfri viðráðanlegt gjald, og væntanlega réttlátt, fyrir afnot af auðlindinni. Slíkt stuðlar að sátt um sjávarútveginn.


Agnar K. Þorsteinsson
Bolli Héðinsson
Guðrún Pétursdóttir
Jón Sigurðsson
Jón Steinsson
Þorkell Helgason
Aðstandendur undirskriftasöfnunarinnar Þjóðareign.

Aukum rétt kjósenda strax

Posted on by

[Grein þessi birtist í Fréttablaðinu 26. september 2017]

Traust á stjórnmálunum hefur verið lítið og er nú í lágmarki. Fólki finnst það vera haft að fífli, haldið utan við upplýsingar og ákvörðunartöku. Allur þorri kjósenda vill til dæmis að náttúruauðlindir verði lýstar þjóðareign, en í þjóðaratkvæðagreiðslunni fyrir nær fimm árum játtu þessu fjórir af hverjum fimm þeirra sem afstöðu tóku. Svipað var uppi á teningnum þegar spurt var hvort menn vildu aukið persónukjör, jafnt vægi atkvæða eða möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslum um mikilvæg mál. Um allt þetta þegir gildandi stjórnarskrá eða er alls ófullnægjandi. Ekki bætir úr skák að stjórnarskráin er ruglingsleg, ef ekki beinlínis villandi, t.d. um valdsvið forseta Íslands eins og núverandi forseti benti réttilega á við setningu Alþingis.

Stjórnlagaráð tók á þessum málum öllum og mörgum fleirum á þann veg að 2/3-hluti þeirra sem tóku afstöðu lýstu því yfir að þeir vildu sjá nýja stjórnarskrá á grundvelli tillagna ráðsins. En síðan hefur fátt gerst. Stjórnarskránni verður ekki breytt fyrir komandi kosningar, en Alþingi það sem enn situr getur þó sýnt viðleitni í að auka rétt kjósenda í kjörklefanum.

Breytingar á röð frambjóðenda
Eins og fyrr segir var yfirgnæfandi stuðningur við aukið vægi persónukjörs í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012, enda er það mörgum lítt að skapi að þurfa að kjósa frambjóðendur í kippum á listum flokkanna, enda leynist oft misjafn sauður í mörgu fé. Vald kjósenda til að hafa áhrif á það hverjir ná kjöri af listunum var þó talsvert aukið með kosningalögum sem tóku gildi um síðustu aldamót. Kjósendur geta umraðað frambjóðendum á þeim flokkslistum sem þeir merkja við, nú eða strikað út nöfn. En það er eins og þessu sé haldið leyndu og kjósendum gert erfitt um vik að nýta þennan rétt sinn. Kjörseðillinn sjálfur býður þessum merkingum kjósenda ekki heim og yfirvöld gefa engar leiðbeiningar fyrir utan gagnslítil upplýsingaspjöld sem hanga einhvers staðar á kjörstöðunum.

Viðbúið er að margir viti ekki af möguleikunum sem þó eru í boði eða séu hræddir við að ógilda kjörseðilinn með merkingum við frambjóðendur. Það væri strax til bóta að ferningur til merkinga væri framan við nöfn frambjóðenda auk þess sem yfirvöldum kosningamála væri gert skylt að upplýsa með afgerandi hætti hvað kjósendur mega gera og hvað ekki. Úr þessu tvennu væri hægt að bæta með einföldum fyrirmælum í lögum sem hægt væri að samþykkja fyrir komandi kosningar.

Kosningabandalög
Ein ástæða þess að áhugi á kosningum fer dvínandi er sú að kjósendum finnst þeir oft kjósa köttinn í sekknum. Þeir kjósi flokk, sem lofar ýmsu en fer síðan í stjórnarsamstarf með öðrum flokkum öndverðrar skoðunar og flokkur kjósandans étur loforðin ofan í sig. Flokkarnir ættu að sýna meira á spilin fyrir kosningar um það með hverjum þeim hugnist að starfa. Ein leið til þess er að flokkar geti spyrt sig saman í kosningabandalög.

Gildandi kosningalög heimila stjórnmálasamtökum að bjóða fram fleiri en einn lista í sama kjördæmi. Hængurinn er sá að listunum er ekki gert jafn hátt undir höfði. Þetta kemur strax í ljós í listamerkingunum sem verða að vera A, AA, AAA o.s.frv., sem túlka má þannig að sá fyrst nefndi sé aðallistinn og hinir ómerkilegri. Við úthlutun þingsæta eru þó allir listarnir jafn réttháir. Þá heimila lögin ekki að einstakir listar kosningabandalags séu skráðir með nöfnum þeirra flokka sem að þeim standa. Aftur er það lítið mál fyrir Alþingi að bæta úr þessu. Ávinningurinn gæti orðið sá að línur yrðu eitthvað ljósari fyrir kosningar um það hvaða stjórnarmynstur kæmi til greina. Hugsanlega yrðu ekki fleiri en t.d. þrenn til fern stjórnmálasamtök (einstakir flokkar eða bandalög þeirra) í framboði. Eru ekki sumir að kalla eftir stórum fylkingum? Hví ekki að bjóða nú þegar upp á þennan möguleika?

Hér hafa verið nefnd tvö dæmi um það hvernig veita mætti kjósendum aukna valmöguleika og hugsanlega betri yfirsýn yfir hvað kunni að vera í vændum að kosningum loknum. Þessu getur sitjandi þing breytt og þarf ekki til þess aukinn meirihluta eins og skylt er við breytingar á kjördæmamörkum eða tilhögun á úthlutun þingsæta. Hitt er annað mál að kosningalög þarf að endurskoða í heild sinni, og það ekki seinna en með nýrri stjórnarskrá. En það má stíga fyrstu skref strax.

Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði


 

Hvað sagði stjórnlagaráð um tillögur stjórnarskrárnefndar?

Posted on by

[Pistill þessi birtist í Fréttablaðinu, 2. apríl 2016. Uppsetningin er þar lítilega brengluð, en hér rétt.]

Stjórnarskrárnefnd sú er skipuð var 2013 hefur lagt fram drög að frumvörpum um breytingar á þremur meginþáttum núgildandi stjórnarskrár; nánar tiltekið um þjóðaratkvæðagreiðslur, umhverfisvernd og náttúruauðlindir.

Stjórnlagaráð sem starfaði sumarið 2011 fjallaði um öll þessi atriði og tók á þeim í frumvarpsdrögum sínum. Ítarlegan samanburð á tillögum nefndarinnar og ráðsins er að finna á vefsíðunni http://thorkellhelgason.is/?p=2395. Um margt gengur stjórnarskrárnefnd skemur en stjórnlagaráð.

Nefndin og ráðið

Undirritaður hnýtur einkum um eftirfarandi atriði þar sem stjórnlagaráð og stjórnarskrárnefnd greinir á:

  1. Stjórnlagaráð lagði til að 10% kosningabærra manna gæti kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu til að hnekkja nýsamþykktum lögum frá Alþingi. Í tillögum stjórnarkrárnefndar er þetta hlutfall hækkað í 15%.
  2. Stjórnlagaráð gekk út frá því að meirihluti þeirra sem taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslunni ráði örlögum laganna, staðfestingu þeirra eða höfnun. Stjórnarskrárnefnd gerir þeim sem vilja hafna lögunum erfiðara fyrir. Auk þess að skipa hreinan meirihluta verði þeir að samsvara a.m.k. fjórðungi kosningabærra manna.
  3. Stjórnarskrárnefndin leggur til þetta um greiðslu fyrir nýtingu á auðlindum í þjóðareigu, svo sem fyrir aflaheimildir: „Að jafnaði skal taka eðlilegt gjald fyrir heimildir til nýtingar auðlinda sem eru í eigu íslenska ríkisins eða þjóðareign.“ Stjórnlagaráð vildi kveða skýrt að orði og tala um „fullt gjald“ í þessu sambandi.

Stjórnarskrárnefnd hefur fengið dágóðan fjölda athugasemda, m.a. frá undirrituðum (sjá http://thorkellhelgason.is/?p=2417) og eru þar nokkrar ábendingar um breytingar sem kynnu að brúa bilið milli tillagna stjórnarskrárnefndar og stjórnlagaráðs. Minnt skal á að í þjóðaratkvæðagreiðslunni í október 2012 voru 2/3 þeirra kjósenda, sem afstöðu tóku, því hlynntir að tillögur stjórnlagaráðs yrðu lagðar til grundvallar að nýrri stjórnarskrá.

Afnotagjöld að jafnaði

Hér verður staldrað við síðasta punktinn hér að framan; þann sem snýr að gjaldtöku fyrir auðlindaafnot.

Í 72. gr. gildandi stjórnarskrár er kveðið á um friðhelgi eignarréttarins. Þar segir: „Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.“ Stjórnlagaráð hélt þessu ákvæði um eignarréttinn óbreyttu en taldi jafnframt að sama grundvallaratriði ætti að gilda um þjóðareignir. Því er freistandi að samræma í hina áttina og færa orðalag stjórnarskrárnefndar um eignarrétt þjóðarinnar yfir á hinn almenna eignarrétt. Þá yrði þetta sagt um eignarnámsbætur: „Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi að jafnaði eðlilegt verð fyrir.“ Varla þætti þetta góð latína. Er hún eitthvað betri þegar hún er látin taka til þjóðareigna?

Heildarendurskoðunar er þörf

Í núgildandi stjórnarskrá vantar ekki aðeins öll þau þrjú atriði, sem stjórnarskrárnefnd tekur nú til umfjöllunar, heldur og margt annað. Auk þess eru í stjórnarskránni andlýðræðisleg ákvæði eins og ójafnt vægi atkvæða. Og ekki má gleyma því að gildandi ákvæði um kjör forseta Íslands er með öllu ótækt. Viðbúið er að næsti forseti verði kjörinn með atkvæðum lítils hluta kjósenda. Kveða verður á um fyrirkomulag sem tryggir að forsetinn njóti stuðnings meirihluta kjósenda. Á því tókum við í stjórnlagaráði, en það sem annað hefur dagað uppi.

Bútasaumur á plagginu frá 1944, sem er grundvallað á konungsgjöf frá næst síðustu öld dugar því skammt. Núgildandi stjórnarskrá er full af hortittum og innra ósamræmi og gæti orðið enn grautarlegri með nýjum pjötlum hér og þar. Allir sæmilega læsir menn verða að geta lesið og skilið grundvallarlög hvers ríkis. Þar á ekki að þurfa langar útskýringar meintra sérfræðinga. Í slíku skjali má ekki standa staðhæfingin „Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki.“ Allir vita að þetta er ekki svo, enda er forsetanum ætlað að skilja ákvæðið – eins og svo margt annað – í samhengi við annað ákvæði þar sem segir: „Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt“, sem er í senn torskilin og vond íslenska. Eða þá að forsetinn hefur heimild til að veita „[…] annaðhvort sjálfur eða með því að fela það öðrum stjórnvöldum, undanþágur frá lögum samkvæmt reglum, sem farið hefur verið eftir hingað til.“ Vonandi tekur enginn forsetaframbjóðandi mark á þessari forneskju.

Um allt þetta – og margt fleira – fjallaði stjórnlagaráð og gerði tillögur til bóta.

Rætt verður áfram um stjórnarskrármálið í næstu grein undir heitinu: Er ein kráka í hendi betri en tvær í skógi?

Þorkell Helgason, áhugamaður um bætta stjórnarskrá og sat í stjórnlagaráði