Author Archives: Þorkell Helgason

About Þorkell Helgason

Stærðfræðingur, ráðgjafi, fv. prófessor, ráðuneytisstjóri og orkumálastjóri, frambjóðandi til stjórnlagaþings, fv. fulltrúi í stjórnlagaráði

Stjórnarskrármálið í ölduróti

Posted on by

Þegar þetta er skrifað í dymbilviku 2012 hefur stjórnarskrármálið rekið á sker. Þingsályktunartillaga meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða forsetakosningu 30. júní n.k. náði ekki fram að ganga í tæka tíð í samræmi við lög um þjóðaratkvæðagreiðslur. Sumir kenna um málþófi, aðrir því að málið hafi komið fram á síðustu stundu og verið vanreifað.

Þegar fley hefur rekið á sker – ekki síst vegna lágrar sjávarstöðu – á ekki að leggja upp laupana heldur bíða næsta flóðs, sem kemur eftir páska, og vinda svo seglin upp á ný. Um það verður fjallað í nokkrum pistlum, en áður en lengra er haldið er gagnlegt að rifja upp söguna.

Endurskoðun stjórnarskrár hefur verið á döfinni allt frá lýðveldisstofnun. Sumu hefur verið breytt, einkum ákvæðum um þingkosningar, en öðru bætt við svo sem mannréttindaákvæðum. En þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir þingkjörinna nefnda hefur heildarendurskoðun aldrei komist á skrið, eins og þó var upphaflega ráðgert.

Eftir efnahagshrunið mikla var af hálfu meirihluta Alþingis lagt upp með nýja aðferð til að koma málinu í höfn. Þjóðin skyldi sjálf fá beinni aðkomu að málinu en áður. Atburðarásin hefur verið þessi:

·      4. mars 2009: Allir flokkar nema einn stóðu að framlagningu tillögu um bindandi stjórnlagaþing skipað 41 fulltrúa til að endurskoða stjórnarskrána; 385. mál á 136. þingi. Tillagan, sem óhjákvæmilega fól í sér breytingu á gildandi stjórnarskrá, endaði í málþófi, e.t.v. vegna deilna um önnur atriði sem átti að breyta samtímis.

·      24. júlí 2009: Forsætisráðherra lagði fram frv. um ráðgefandi stjórnlagaþing; 164. mál á 137. þingi. Fulltrúum var fækkað í 25-31 en starfstímin hafður allrúmur, tæpt ár en í þremur hrinum með hléum á milli þar sem færi gæfist á umræðu og gagnrýni, en ekki síst til umþóttunar. Málið dagaði uppi á sumarþinginu 2009.

·      4. nóv. 2009: Forsætisráðherra endurflytur frumvarp sitt; nú 152. mál á 138. þingi. Í meðförum þingnefndar er málið illu heilli þynnt út í þeim tilgangi að ná breiðri samstöðu, sem virðist þó hafa verið unnið fyrir gíg. Nú skyldi stjórnlagaþingið í hæsta lagi starfa í fjóra mánuði. Þó var til bóta að á undan skyldi starfa tæknileg nefnd, stjórnlaganefnd, sem skilaði góðri skýrslu þegar til kom. Jafnframt var tilskilið að halda þjóðfund þúsund kjósenda haustið 2010, sem tókst líka eftir með ágætum. Í upphaflega frumvarpinu var sagt að landskjörstjórn skyldi skera úr um kjörgengi þjóðkjörinna stjórnlagaþingsfulltrúa en ekkert nánar sagt um kærur eða hugsanlega ógildingu kosningar til þingsins. Sú afdrifaríka breyting var gerð á frumvarpinu að nú skyldi Hæstiréttur skera úr um kjörgengi en ákvæði þar að lútandi voru harla hraðsoðin.

·      27. nóv. 2010: Kosið var til stjórnlagaþings úr hópi 522 frambjóðenda. Þrátt fyrir þennan fjölda gekk kosningin vel og þátttakan var eins og best gerist erlendis um sérhæfðar kosningar sem þessa. Um þetta hef ég skrifað allítarlega greinargerð í vefritið Stjórnmál og stjórnsýsla 1. tbl. 7. árg., 2011.

·      25. jan. 2011: Hæstiréttur ógildir kosninguna til stjórnlagaþings á forsendum sem að mínu mati voru afar vafasamar, nokkuð sem ég hef fjallað um í pistlum á vefsíðu minni.

·      24. mars 2011. Alþingi samþykkti þingsályktun um stjórnlagaráð, sem taka skyldi við hlutverki stjórnlagaþings, og skipar síðan í ráðið 25 af þeim 26 sem flest atkvæði hlutu í kosningu til stjórnlagaþings (einn þáði ekki skipun og var þá gripið til þess sem var næstur því að ná kjöri). Sjá 549. mál á 140. þingi.

·      6. apríl – 29. júlí 2011: Stjórnlagaráð starfaði ötullega og skilaði heildarfrumvarpi til stjórnskipunarlaga um nýja stjórnarskrá. Vinnubrögðin í ráðinu voru vönduð, umræður málaefnalegar og starfað fyrir opnum tjöldum. Tillögur ráðsins voru vitaskuld málamiðlun í einstökum atriðum, enda féllu atkvæði naumt um sumar greinar frumvarpsins. En allir 25 fulltrúar ráðsins stóðu að frumvarpinu í heild þar sem um væri að ræða mikla framför frá gildandi stjórnarskrá. Úrvinnslan fór hægt af stað, en frumvarp stjórnlagaráðs var ásamt greinargerð lagt fram sem skýrsla til Alþingis, sjá 3. mál á 140. þingi. Tillögur stjórnlagaráðs voru þó ekki kynntar almenningi beint. Einstaklingur gaf frumvarp ráðsins út, ekki stjórnvöld.

·      22. febrúar 2012: Að tillögu meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis er samþykkt þingsályktun um að kalla stjórnlagaráð aftur saman til skyndifundar til að fjalla um álitamál og svara nokkrum spurningum; sjá 6. mál á 140. þingi. Spurningarnar hefðu mátt vera skýrari. Ósk um valkosti var loðin og ekki alltaf borin fram. Þá voru nokkrar lykilspurningar, þar sem vitað er um að þjóðin er tvístígandi skilin eftir, t.d. ákvæði um þjóðkirkjuna. En þingsályktunin kvað á um að ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla skyldi fara fram um heildartillögu stjórnlagaráðs svo og um helstu álitaefni samhliða forsetakjöri 30. júní 2012.

·      8.-11. mars 2011: 22 af 25 fulltrúum stjórnlagaráðs gátu orðið við ósk Alþingis, funduðu og svöruðu spurningum þingnefndarinnar ýmist með því að bjóða upp á valkosti, þar sem þess hafði beinlínis verið óskað, en í öðrum tilvikum var rökstuðningur aukinn og bættur.

·      20. mars 2012: Meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis lagði fram þingsályktun með spurningunum sem skuli leggja fyrir kjósendur í fyrrgreindri þjóðaratkvæðagreiðslu; 636. mál á 140. þingi. Annars vegar var spurt um hvort kjósendur vilji að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar fram sem frumvarp á Alþingi. Að mínu mati er þetta of þingtæknileg spurning fyrir almenning. Spyrja hefði átt beint um stuðning við heildartillögu stjórnlagaráðs. Hins vegar var spurt um nokkur álitamál í nýrri stjórnarskrá. Þarna voru helstu lykilatriðin en önnur skilin eftir, t.d. um málskotsrétt forsetans, væntanlega vegna þess að það færi illa saman við forsetakjör. Þetta sýnir einmitt vandann við að spyrða saman kosingar af þessu tagi. Ekki var augljóst samhengi milli spurninganna sem lagðar voru fyrir stjórnlagaráðið í byrjun mars og þeirra sem nú var ætlunin að leggja fyrir kjósendur. Valkostirnir, sem stjórnlagaráðið var beðið um, komu heldur ekki við sögu.

·      29. mars 2012: Meirihlutinn lagfærði spurningarnar en vart nægilega. Helsti gallinn var enn sá að spurt var hvort kjósandinn vilji tilgreint ákvæði í stjórnarskrá eða ekki. Sá sem er hikandi við ákvæðið á erfitt með að greiða atkvæði þar sem hann veit ekkert um það hvað komi í stað hins tilgreinda; kemur ekkert eða eitthvað ótilgreint? Í slíkum spurningum verður að felast valkostur: „Viltu A eða B – eða hvorugt“. Hvort sem það var minni- eða meirihluta að kenna dagaði málið uppi a.m.k. sem komið er. Hér stendur málið.

Hver er lærdómurinn af þessari sögu? Hann er sá að það er eins og málið hafi hrakist áfram án þess að skýrt væri hver framvindan skyldi vera. Upphaflega tillagan um ráðgefandi stjórnlagaþing er þó undantekning; þar mátti sjá hugsun frá upphafi til enda. Vissulega má færa það til afsökunar að aðstæður – og þó einkum úrskurður Hæstaréttar – hefur sett ráðamenn út af laginu.

En ekki dugar að gefast upp. Til þess að koma málinu aftur á skrið er brýnt er að marka leiðina sem fylgja skuli allt til lykta, eftir því sem aðstæður frekast leyfa. Í tveimur öðrum pistlum er reifuð sýn höfundar á slíkt heildarferli.

Nýjar spurningar í þjóðaratkvæðagreiðslu

Posted on by

Að kvöldi 28. mars 2012 gekk meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis frá nýju uppleggi spurninga sem leggja eigi fyrir þjóðina samhliða forsetakosningum í sumar.  Í fljótu bragði virðast spurningarnar nú mun skýrari en þær upprunanlegu, einkum þó aðalspurningin um afstöðu til frumvarps stjórnlagaráðs.

Seinni umræða um málið hefst kl. 10:30 nú 29. mars. Þingið verður að afgreiða málið í dag eigi það að verða a af þjóðaratkvæðagreiðslunni.

Texti nefndarmeirihlutans er nú svona:

    “Alþingi ályktar að tillögur að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem stjórnlagaráð afhenti forseta Alþingis 29. júlí 2011 og álitaefni þeim tengd skuli borin upp í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 91/2010, um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna.
Þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram samhliða forsetakosningum 30. júní 2012.
Eftirfarandi spurningar verði bornar upp í þjóðaratkvæðagreiðslunni:
1.     Vilt þú að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá?
*    Já, ég vil að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá.
*    Nei, ég vil ekki að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá.
2.     Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu lýstar þjóðareign?
*    Já.
*    Nei.
3.     Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um þjóðkirkju á Íslandi?
*    Já.
*    Nei.
4.     Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú er?
*    Já.
*    Nei.
5.     Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi jafnt?
*    Já.
*    Nei.
6.     Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna geti krafist þess að mál fari í þjóðaratkvæðagreiðslu?
*    Já.
*    Nei.
Jafnframt komi skýrt fram á kjörseðli að kjósandi geti sleppt því að svara einstökum spurningum.
Einnig geymi kjörseðillinn eftirfarandi skýringartexta: Stjórnarskrá er breytt þannig að frumvarp er lagt fram á Alþingi. Það er rætt við þrjár umræður og getur tekið breytingum í meðförum þingsins. Verði frumvarpið samþykkt skal rjúfa Alþingi og kjósa nýtt þing. Frumvarpið er þá lagt fram að nýju og samþykki Alþingi það óbreytt taka breytingarnar gildi að fenginni staðfestingu forseta. Stjórnlagaráð hefur skilað Alþingi tillögum að frumvarpi að nýrri stjórnarskrá. Verði það lagt fram sem frumvarp á Alþingi fær það þá meðferð sem lýst hefur verið.”

 

Um spurningar í ráðgerðri þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs

Posted on by

Þegar þetta er skrifað um miðjan dag 28. mars 2012 er að hefjast í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd síðasti fundur um ráðgerða þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs. Þar sem mér finnst að margt þurfi laga í fyrirliggjandi spurningum gat ég ekki orða bundist og sendi þingnefndinni eftirfarandi:

Til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis.

Ég hef legið talsvert yfir texta þingsályktunartillögu á málsnr. 636 og hlustað á hluta af 1. umræðu um málið. Því leyfi ég mér að leggja orð í belg og gauka að nefndinni orðalagi spurninga sem mér persónulegra finnst skýrara og rökréttara en það sem fram kemur í fyrirliggjandi tillögu.

Ég geri þetta með tvennu móti:

  • Viðauki 1: Annars vegar er sú gerð sem lengra gengur og í formi draga að kjörseðli, þar sem spurningarnar sjást í efnislegu samhengi. Ég er þó ekki að segja að allur þessi texti ætti að vera á kjörseðlinum sjálfum; sumt gæti verið í kynningarefni. Ég geri ekki ráð fyrir að nefndin telji sig geta breytt jafn miklu og hérna kemur fram en vonandi getur nefndin sótt hugmyndir í þennan texta.
  • Viðauki 2: Hins vegar er breyting á sjálfri þingsályktunartillögunni og gengur þá skemur. Þar er t.d. aðalspurningunum ekki snúið við, sem ég tel þó æskilegra.

Því miður er ekki tóm til að útlista málið eða útskýra frekar á þeim fáu klukkustundum sem til stefnu eru.

Ég tek ekki afstöðu til þess hvort spurningarnar séu hinar einu og réttu og tek heldur ekki afstöðu til þess hvort þjóðaratkvæðagreiðsla nú sé tímabær eða ekki.

Ég vil taka fram að ég legg þetta fram sem almennur borgari, en það er mér afar hjartfólgið að þjóðin fái góða stjórnarskrá. Þess vegna legg ég mitt fram, ef það megi koma að gagni.

Með ósk og von um farsælt starf nefndarinnar,

28. mars 2012, Þorkell Helgason, kt. 0211424259

Viðauki 1:

 Kjörseðill [ÞH1] við þjóðaratkvæðagreiðslu þann 30. júní 2012 um tillögur stjórnlagaráðs um nýja stjórnarskrá [ÞH2] og álitamál í tillögunum

Stjórnlagaráð skilaði Alþingi drögum að nýrri stjórnarskrá í frumvarpsformi þann 29. júlí 2011. Að ósk Alþingis benti ráðið að auki á valkosti við nokkur atriði í frumvarpinu á fundi sínum 8.-11. mars 2012.[ÞH3]

Vegna frekari framvindu málsins vill Alþingi leita álits kjósenda á nokkrum álitamálum í tillögunum svo og á málinu [ÞH4] í heild.

Þess vegna ertu beðin(n) um að svara eftirfarandi spurningum [ÞH5] um :

Ertu fylgjandi eftirfarandi  ákvæðum, sem eru í frumvarpi stjórnlagaráðs, eða ekki?[ÞH6] 

Já Nei Tek ekki afstöðu
  1. Að[ÞH7]  náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu [ÞH8] verði lýstar þjóðareign.
  • o
  • o
  • o
  1. Að staða þjóðkirkjunnar verði ákveðin í almennum lögum en ekki með sérstöku ákvæði í stjórnarskrá.[ÞH9]
  • o
  • o
  • o
  1. Að kjósa getir valið persónur í stað lista í kosningum til Alþingis. [ÞH10]
  • o
  • o
  • o
  1. Að atkvæði kjósenda alls staðar á landinu skuli vega jafnt.
  • o
  • o
  • o
  1. Að hópur [ÞH11] kjósenda geti krafist þess að þingmál fari í þjóðar­atkvæðagreiðslu.
  • o
  • o
  • o
Ef já við 5. spurningu, hver finnst þér að þurfi að vera lágmarksstærð [ÞH12] slíks hóps?
  • o 10% kjósenda, nú um 23 þús. manns[ÞH13]
  • o 15% kjósenda, nú um 34 þús. manns
  • o 20% kjósenda, nú um 46 þús. manns

 Til greina kemur að breyta frumvarpi stjórnlagaráðs í samræmi við svör meiri hluta kjósenda við ofangreindum álitamálum. Að auki kann að veðra gripið til sumra þeirra fyrrgreindu valkosta [ÞH14] sem stjórnlagaráð hefur bent á. Jafnframt er ráðgert að frumvarpið verði yfirfarið lagalega [ÞH15] og lagfært ef þurfa þykir.[ÞH16] 

 Því ertu beðinn að merkja framan við einn af eftirfarandi [ÞH17] valmöguleikum:

_____________________________________________________________

  • Já[ÞH18] , ég vil að unnið verði að gerð nýrrar stjórnarskrár á grundvelli frumvarps stjórnlagaráðs, hugsanlega þannig breyttu.

_____________________________________________________________

  • Nei, ég vil ekki að tillaga stjórnlagaráðs verði grundvöllur að nýrri stjórnarskrá.

_____________________________________________________________

  • Ég tek ekki afstöðu

_____________________________________________________________

 

Viðauki 2: Ábendingar um lágmarksbreytingar á þingsályktunartillögu (sjá breytingarham)

Þingskjal 1019  —  636. mál. .
Tillaga til þingsályktunar

um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga og tiltekin álitaefni þeim tengd.

Frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar (VBj, ÁI, RM, JRG, MN, MT).
Alþingi ályktar að tillögur að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem stjórnlagaráð afhenti forseta Alþingis 29. júlí 2011 og álitaefni þeim tengd skuli borin upp í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 91/2010, um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna.
Þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram samhliða forsetakosningum 30. júní 2012.
Eftirfarandi spurningar verði bornar upp í þjóðaratkvæðagreiðslunni:

1.    Vilt þú að vinnu við gerð nýrrar stjórnarskrár verði haldið áfram á grundvelli frumvarps stjórnlagaráðs?

Vilt þú að tillaga stjórnlagaráðs verði lögð fram sem frumvarp að nýrri stjórnarskrá eftir að hún hefur verið yfirfarin með tilliti til laga og alþjóðasamninga?[X19]

Merktu í reitinn fyrir framan þann valmöguleika sem þú kýst.

  • o    Já, ég vil að vinnu við gerð nýrrar stjórnarskrár verði haldið áfram á grundvelli frumvarps stjórnlagaráðs.

Já, ég vil að tillaga stjórnlagaráðs verði lögð fram sem frumvarp að nýrri stjórnarskrá eftir að hún hefur verið yfirfarin með tilliti til laga og alþjóðasamninga.

  • o    Nei, ég vil ekki að tillaga stjórnlagaráðs verði grundvöllur að nýrri stjórnarskrá.

Nei, ég vil ekki að tillaga stjórnlagaráðs verði lögð fram sem frumvarp að nýrri stjórnarskrá.

  • Tek ekki afstöðu.

2.     Einnig ertu beðin(n) um að svara nokkrum efnislegum spurningum um nýja stjórnarskrá.

    Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá Íslands verði [X20] Já Nei Tek ekki afstöðu
    1.     náttúruauðlindir, sem ekki eru í einkaeigu, [X21] lýstar þjóðareign ?
    2.     staða þjóðkirkjunnar ákveðin í almennum lögum en ekki í stjórnarskrá ? ákvæði um þjóðkirkju Íslendinga óbreytt frá því sem nú er ? [X22]
    3.     ákvæði um persónukjör í kosningum til Alþingis ? persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú er ? [X23]
    4.     ákvæði um að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi jafnt ?
    5.     ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningabærra manna geti krafist þess að mál fari í þjóðaratkvæðagreiðslu ?
Eef já, hve hátt finnst þér að þetta hlutfall ætti að vera? 		o 10% eða um 23 þús.

  • o 15% eða um 34 þús.
    o  20% eða um 46 þús. [X24] 

 

 [ÞH1]Gagnlegt að skoða spurningarnar í samhengi við annað á kjörseðlinum.
 [ÞH2]Vísvitandi forðast að nota orðið „stjórnskipunarlög“ sem fáir skilja.
 [ÞH3]Þetta er haft til að leggja áherslu á að frv. er í vinnslu og mun væntanlega taka breytingum
 [ÞH4]Þetta verður að vera hæfilega almennt
 [ÞH5]Spyrja verður fyrst um álitamálin, síðan um plaggið í heild. Einmitt hin röðunin hefur þegar fengið (réttmæta) gagnrýni í 1. umræðu (PBl.).
 [ÞH6]Málið snýst um tillögur ráðsins, ekki bara einhverja nýja stjórnarskrá. Slíkt orðlag hefði mátt nota fyrir ári. Einn nefndarmann í SEN (VH) spurði við 1. umr. hví ekki væri beint spurt um tillögur ráðsins. Sjá t.d. líka gagnrýni í niðurlag í frétt RUV sem kom strax: http://ruv.is/frett/innlent/stjornarskrar-og-forsetakosningar.
 [ÞH7]Reyna að hafa samræmdan stíl á öllum spurningunum
 [ÞH8]Nauðsynleg viðbót, sbr. einnig valkost stjórnlagaráðs
 [ÞH9]Þessi spurning verður að vera þannig að tillaga stjórnlagaráðs svari til „Já“ eins og allar hinar, sbr. t.d. ummæli eins bloggverja, sem styður stjórnlagaráðstillöguna alfarið.
 [ÞH10]Þetta orðalag er nær tillögu stjórnlagaráðs.
 [ÞH11]Finnst betra að tala um hóp, heldur en hlutfall, sbr. það sem á eftir fer.
 [ÞH12]Það er lágmarksstærðin sem málið snýst um.
 [ÞH13]Fáir muna eftir prósentum úr undirskriftasöfnunum, en frekar eftir fjöldatölum,
 [ÞH14]Það verður að segja að það standi til, ella verður óhjákvæmilega spurt til hvers var þá fundur stjórnlagaráðsins í mars?
 [ÞH15]Tilvísun í alþjóðasamninga í þingsályktuninni hefur valdið þeim misskilningi að hér sé verið að ræða um ESB-aðild.
 [ÞH16]Það verður að vera formáli í þessa veru.
 [ÞH17]Álitamálin verða að koma á eftir, annað er órökrétt.
 [ÞH18]Orðlagið í þingsályktunartillögunni er bæði of tæknilegt og of nákvæmt. Almenningur áttar sig ekki á því að frv. getur tekið breytingum. Flestir munu á hinn bóginn telja að verið sé að spyrja um stuðning við frv. sjálft.
 [X19]„Að leggja fram“ mál, skilur almenningur ekki. Fólk telur sig vera að styðja tillögur stjórnlagaráðs eða ekki. Þá hefur komið fram á bloggsíðum að niðurlagið um „alþjóðasamninga“ kunni að vera einhver tilvísun í ESB-aðild, sem það eekki er.  Þar sem stendur til að breyta frv. meira, sbr. valkosti stjórnlagaráðs, er hér lagt til almennara orðalag: „á grundvelli“ o.s.frv.
 [X20]Spurningarnar eru í raun um það hvort menn vilji þau ákvæði sem stjórnlagaráð hefur sett á oddinn. Það verður að koma fram í allri kynningu. Jafnframt verður að gæta samræmis þannig að „já“ þýði í öllum tilvikum stuðning við tillögur ráðsins, en ekki „nei“ eins og er í 2. spurningu óbreyttri.
 [X21]Skortur á þessum orðum hefur valdið misskilningi, sbr. einnig valkost stjórnlagaráðs. Þar að auki vantar í spurninguna ákvæðið um gjaldtöku, en er þó hér ekki tekið upp.
 [X22]Sjá næstsíðasta komment. [X22]
 [X23]Orðalag þingsál. er veikt. Breytta spurningin er að vísu opin í báða enda en samt ákveðnari. Fullnægjandi spurning yrði of löng.
 [X24]Gagnlegt fyrir kjósendur að hafa upplýsingar um fjölda kjósenda að baki prósentum.

Kosningar geta verið margslungnar!

Posted on by

Eins og sést hér neðar flutti ég erindi um fyrirkomulag kosninga til Alþingis 1. mars. 2012. Um 20 mann hlýddu á og komu með gáfulegar spurningar og athugasemdir og var þetta hin skemmtilegasta uppákoma sem stóð á aðra klukkustund. Erindið er hér að finna á slæðuformi: ARFÍ1.mars2012Kosningar

Fréttatilkynning frá Aðgerðarannsóknarfélagi Íslands:

Þorkell Helgason flytur erindi hjá Aðgerðarannsóknarfélagi Íslands (ARFÍ) fimmtudaginn 1. mars 2012, kl. 16:30 í stofu M105 í Háskólanum í Reykjavík

Fyrirkomulag kosninga er af mörgu taginu og ekki jafn einfalt og sjálfgefið mál og virðast kann við fyrstu sýn. Varla eru nokkur tvö kosningakerfi eins, enda ekkert einleikið í þeim efnum! Í erindinu verður fjallað um nokkur stærð- og reiknifræðileg viðfangsefni í þessum málaflokki. Hvernig er atkvæðafylgi umreiknað hlutfallslega í fulltrúatölu? Hvers vegna er ekki til nein gallalaus aðferð við úthlutun jöfnunarsæta? Væri það hættulegt lýðræðinu að hver kjósandi færi með tvö atkvæði? Fjallað verður um viðfangsefni og tækifæri fyrir reiknimeistara og líkanasmiði – en líka um víti til að varast. Í fyrirlestrinum verður einkum tekið mið af tillögum stjórnlagaráðs um stjórnarskrárramma um kosningar til Alþingis. Farið verður allítarlega í gegnum tillögurnar og kostir þeirra og gallar ræddir í stærðfræðilegu – en jafnframt í stjórnmálalegu og sögulegu ljósi.

Erindið á að vera auðskilið að langmestu leyti, en þeim sem hafa gaman að smávægilegri stærðfræði á líka að vera skemmt.

Þorkell Helgason hefur starfað sem prófessor við Háskóla Íslands, ráðuneytistjóri og orkumálastjóri. Jafnhliða hefur hann verið ráðgjafi stjórnvalda um kosningamálefni í þrjá áratugi. Hann var kosinn til stjórnlagaþings og var síðan fulltrúi í stjórnlagaráði sem skilaði frumvarpi að stjórnarskrá á s.l. sumri og hefur nú verið kallað saman á ný. Þorkell sat í þeirri nefnd ráðsins sem fjallaði um fyrirkomulag kosninga.

Þýski stjórnlagadómstóllinn dæmir kosningakerfið ótækt

Posted on by

[Ritað 2008 og þá birt á vef landskjörstjórnar.]

Flokkur getur undir vissum kringumstæðum aukið þingstyrk sinn á þýska Sambandsþinginu við það að tapa atkvæðum. Hið öndverða er einnig mögulegt; að flokkur geti tapað sætum á auknu atkvæðafylgi – að öllu öðru óbreyttu. Við kosningar 2005 varð dæmi um þetta bersýnilegt. Þýski Stjórnlagadómstóllinn hefur nú kveðið upp úr með það að þetta gangi ekki lengur og mælir fyrir um að Sambandsþingið verði að betrumbæta kosningalögin. Pistill þessi fjallar um þetta stórmerka mál, sem sagt er að sé eitt athyglisverðasta grundvallarmál sem upp hefur komið í lýðræðissögu Sambandslýðveldisins Þýskalands. Jafnframt er vikið að lærdómi sem draga má af málinu – jafnvel fyrir okkur á Íslandi.

Meira um þetta í skjalinu Þýskur stjórnlagadómur.

——————————————————————————–

Fyrirkomulag kosninga til Sambandsþingsins í Austurríki

Posted on by

[Ritað 2008 og þá birt á vef landskjörstjórnar. Endurskoðað í ársbyrjun 2020.]

Austurríki telst ekki lengur stórt ríki. Engu að síður er því skipað sem sambandsríki níu allsjálfstæðra fylkja. Þingsæti á austurríska þjóðþinginu, Sambandsþinginu, eru 183 að tölu. Þeim er skipt upp á milli fylkjanna í beinu hlutfalli við íbúatölu þeirra og síðan aftur innan fylkjanna á milli 39 kjördæma með sama hætti. Frambjóðendur eru ýmist á kjördæmislistum, fylkislistum eð á sambandsríkislistum. Úthlutun þingsæta er því í þremur þrepum og allflókin. Kjósendur fá talsverðu ráðið um val einstakra frambjóðenda. Farið er yfir austurríska kosningakerfið og prófað að yfirfæra það á kosningar til Alþingis Íslendinga.

Meira um þetta allt er að finna í skránni: Fyrirkomulag kosninga til Þjóðþingsins í Austurríki

Hvernig á að kjósa forsetann?

Posted on by

[Birtist í Fréttablaðinu 12. jan. 2012. Hér lítillega aukið.]

Forsetakosningar verða snemmsumars og því er nú rætt um hvernig kjörið fari fram. Í 5. gr. gildandi stjórnarskrár segir að sá sé rétt kjörinn forseti “sem flest fær atkvæði”. Bent er á að frambjóðandi geti náð kjöri með litlu fylgi samkvæmt þessari reglu. Því hefur verið kastað fram að nær tugur frambjóðenda kunni að verða í boði og dreifist atkvæði mjög á milli þeirra geti svo farið að nýr forseti verði kjörinn með stuðningi svo sem fimmtungs kjósenda.
Aðeins einn af forsetum lýðveldisins hefur náð stuðningi meirihluta kjósenda við fyrstu kosningu í embættið. Það var í forsetakosningunni 1968 þegar Kristján Eldjárn var kjörinn með nær tveimur þriðjuhlutum atkvæða. Yfirlit yfir stuðning við kjörinn forseta er sýnt í 1. töflu hér á eftir.
Kjörnir forsetar hafa að jafnaði skjótt aflað sér stuðnings þjóðarinnar og það óháð kjörfylgi. Þannig varð Vigdís strax vinsæl enda þótt enginn af þjóðkjörnu forsetunum fjórum hafi hlotið minna fylgi við upphaflegt kjör en hún. Engu að síður er æskilegt að forseti njóti ótvíræðs stuðnings meirihluta kjósenda. Sums staðar tíðkast að endurtaka kjörið ef enginn frambjóðandi nær meirihluta í fyrstu atrennu. Er þá að jafnaði kosið á milli tveggja efstu manna á ný og nær þá annar þeirra hreinum meirihluta.
Stjórnlagaráð leggur til í frumvarpi sínu einfaldari aðferð að sama marki. Hún er sú að sameina fyrstu og aðra umferð með því að beita forgangsröðunaraðferð. Kjósendur raða þá frambjóðendum í forgangsröð: Þennan vil ég helst, en nái hann ekki kjöri þá þennan o.s.frv. Fái enginn frambjóðenda meirihluta að fyrsta vali kjósenda er sá þeirra sem fær minnst fylgi dæmdur úr leik og atkvæði hans færð til hinna í samræmi við annað val viðkomandi kjósenda, o.s.frv. allt þar til meirihluti liggur fyrir.
Írar hafa um langan aldur notað þessa aðferð í öllum almennum kosningum, þar á meðal í forsetakosningum. Einu sinni hefur reynt á það á Írlandi að sá forsetaframbjóðandi hafi ekki náð kjöri sem þó fékk flest atkvæði að fyrsta vali. Þetta dæmi er rakið í 2. töflu. Brian Lenihan hlaut vissulega flest atkvæði í fyrstu en þó ekki meirihluta. Kjósendur Austin Currie gerðu því útslagið. Eins og sjá má í töflunni tóku flestir þeirra Mary Robinson fram yfir Brian Lenihan svo að það var Mary sem náði kjöri en ekki Brian. Trúlega hefði það sama orðið upp á teningnum ef kosið hefði verið aftur á milli þeirra tveggja.
Nýr forseti var kjörinn á Írlandi á sl. ári. Óvenjumargir, eða sjö, voru í kjöri. Úrslitin og talningarhrinurnar eru sýndar í 3. töflu. Fram kemur í töflunni að enginn frambjóðenda náði í fyrstu hreinum meirihluta. Þá eru tveir þeir atkvæðarýrustu dæmdir úr leik og atkvæði þeirra færð að 2. vali kjósenda. (Írar spara sér talningar með því að slá tveimur hrinum saman eftir vissum reglum, sem er þó fræðilega ekki alveg kórrétt!) Fyrst við 4. talningu er orðið ljóst hver er sigurvegarinn. Það var Michael D. Higgins. Þótt hann hafi ekki hlotið meirihluta í upphafi sótti hann í sig veðrið við hverja talningarhrinu og var því með traust umboð í lokin. Í neðstu línu töflunnar kemur fram hve mörg atkvæði nýtast ekki („óflytjanleg atkvæði“). Það er vegna þess að kjósendur hafa ekki hirt um að raða nægilega mörgum. Mjög, fáir, innan við 1%, tilgreindu aðeins 1. val sitt, en í lokin, þ.e. í 4. hrinu, höfðu tæp 8% atkvæða dagað uppi. Þau eru þó það fá að þau hefðu engu getað breytt í lokaniðurstöðunni. Kjör Higgins var því yfir allan vafa hafið.
Í forsetakosningunni hér á landi árið 1996 féllu atkvæði eins og sýnt er í 4. töflu. Hefði valið á forseta orðið annað með forgangsröðunaraðferð, eða ef forsetakjörið hefði farið fram í tveimur umferðum þar sem kosið hefði verið á milli þeirra Ólafs Ragnars og Péturs Kr. í seinni umferð? Því verður ekki svarað eftir á.
Forgangsröðunaraðferðin tryggir að rétt kjörinn forseti njóti meirihluta stuðnings kjósenda en sneiðir hjá ókostunum við kjör í tveimur umferðum sem eru m.a. eftirfarandi:

  • Kostnaður við tvær kosningar.
  • Áhugaleysi almennings á þátttöku í báðum umferðunum. Sé t.d. talið ljóst að enginn muni ná kjöri í fyrri umferð og einsýnt hverjir nái að vera í kjöri í þeirri seinni, kunna kjósendur að bíða seinni umferðarinnar.
  • Flokkadrættir og hrossakaup frambjóðenda eftir fyrri kosninguna, þar sem hinir tveir efstu kunna að biðla með óviðeigandi hætti til stuðningsmanna þeirra sem eru úr leik.

Stjórnlagaráð leggur til skýrar valdheimildir handa forsetanum. Þær eru fáar en ótvíræðar. Það er því mikilvægt að kjósendur vandi valið. Því miður er næsta ólíklegt að búið verði að breyta stjórnarskránni fyrir næstu forsetakosningar. Forseti verður því kjörinn til næstu fjögurra ára með gamla laginu. Vonandi lukkast valið samt vel.

Ný stjórnarskrá: Samfélagssáttmáli í boði

Posted on by

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 30. desember 2011]

Allt frá því að stjórnlagaráð skilaði Alþingi frumvarpi sínu að nýrri stjórnarskrá hinn 29. júlí s.l. hef ég með nær vikulegum pistlum í Fréttatímanum leitast við að skýra út og rökstyðja tillögurnar. Pistlana má alla finna á vefsíðu minni: www.thorkellhelgason.is. Nú er mál að linni, a.m.k. að sinni.

Árið framundan skiptir sköpum um framvindu stjórnarskrármálsins. Þingið, en ekki síst þjóðin, verður að koma því í höfn að við eignumst nýjan samfélagssáttmála.

Hvað er í boði?

Frumvarp stjórnlagaráðs um nýja íslenska stjórnarskrá er afrakstur mikillar vinnu ráðsfulltrúa og sérfræðinga stjórnlagaráðs þar sem byggt er á ítarlegri skýrslu stjórnlaganefndar og starfi fyrri nefnda um málið. Þrátt fyrir vafasaman úrskurð Hæstaréttar um ógildingu á stjórnlagaþingskosningunni hafa fulltrúar ráðsins hlotið stuðning kjósenda og síðan Alþingis til verksins. Í frumvarpi stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá er m.a. boðið upp á eftirfarandi:

  • Ákvæði um mannréttindi eru stórefld, m.a. ný ákvæði um rétt til upplýsinga og um frelsi fjölmiðla.
  • Náttúruvernd er gert hærra undir höfði en áður. Tekið er af skarið um að auðlindir í þjóðareigu megi ekki selja, en einungis leigja og þá gegn fullu gjaldi.
  • Gjörbreytt ákvæði um kosningar til Alþingis þar sem kveðið er á um jafnan atkvæðisrétt óháðan búsetu svo og því að kjósendur geti valið sér þingmannsefni. Einnig ákvæði um að landskjörstjórn úrskurði um gildi kosninga, en ekki þingið sjálft eins og nú.
  • Staða Alþingis er styrkt andspænis framkvæmdarvaldinu, m.a. með því að öll frumvörp séu mótuð á Alþingi. Eftirlitsvald þingsins er eflt.
  • Ítarleg ný ákvæði eru um beint lýðræði, það að almenningur geti kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvörp og jafnvel lagt fram eigin þingmál.
  • Stjórnarskráin er vernduð með skipun Lögréttu sem gefi álit um stjórnarskrárgildi lagafrumvarpa að ósk Alþingis, og þarf ekki meirihluta þess til.
  • Ákvæði um forseta Íslands eru gerð skýr en felldar burt marklausar greinar um hlutverk hans. Honum er aftur á móti ætlað að veita öðrum valdhöfum traust aðhald.
  • Lögð eru til heilstæð ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn en slík ákvæði hefur skort. Með því að Alþingi kjósi forsætisráðherra er tekinn er af allur vafi um þingræðið.
  • Ákvæði til að tryggja óháð val á dómurum og öðrum æðstu embættismönnum eru styrkt.
  • Sveitarfélögunum er lyft á stall í sérstökum kafla.
  • Í fyrsta sinn eru stjórnarskrárákvæði um utanríkismál, t.d. um að ekki megi afsala vald til alþjóðlegra samtaka, svo sem Evrópusambandsins, án skýrs vilja þjóðarinnar.
  • Og að lokum, að framvegis verður þjóðin að staðfesta stjórnarskrárbreytingar.

Við, sem sátum í stjórnlagaráði, erum sannfærð um að sú stjórnarskrá sem við gerum tillögu um sé til mikilla bóta, enda stóðum við saman að frumvarpinu í heild.

Árið 2012 verði stjórnarskránni til heilla

Nú er tækifærið til treysta lagalegan grundvöll samfélagsins. Eftir tækifærinu hefur verið beðið allan lýðveldistímann. Notum komandi ár, árið 2012, til að ljúka málsmeðferðinni. Ný stjórnarskrá ætti þá að sjá dagsins ljós eftir kosningar 2013 að fengnu samþykki þings – en ekki síst með beinni staðfestingu þjóðarinnar með einum eða öðrum hætti.

Ný stjórnarskrá: Bætum, en brjótum ekki niður!

Posted on by

[Birtist í upphaflega Fréttatímanum 23. desember 2011]

Umræðan um stjórnarskrármálið er komin á nokkurt skrið. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis hefur fengið hundruð erinda um málið. Þau eru af ýmsum toga og lýsa mismunandi sýn á frumvarpið og stjórnarskrána, en langflest eru þó stuðningsyfirlýsingar við frumvarpið.

Forsendur stjórnarskrárgerðar

Við stjórnarskrárgerð verður að taka tillit til fjölmargs: Gildandi stjórnarskrár en líka laga, alþjóðasamninga, fyrirmynda úr erlendum stjórnarskrám, hefða hérlendis og erlendis, fræðilegra forsendna auk leiðbeininga frá alþjóðlegum stofnunum. Þar með er ekki öll sagan sögð. Stjórnarskrá er sáttmáli þjóðarinnar við sjálfa sig. Hún verður að hafa hljómgrunn hjá almenningi og vera til sátta en ýta ekki undir deilur. Víða verður að gæta jafnvægis milli sjónarmiða. Síðan verður að gæta viss raunsæis og aðgæta hvort og með hvaða hætti tillaga um stjórnarskrá kemst yfir þær hindranir sem á veginum verða.

Að mínu mati reyndum við í stjórnlagaráði að hafa allt þetta í huga. Ekki hvað síst var okkur kappsmál að hafa traustar stoðir undir nýmælum. Þannig eru ný ákvæði í mannréttindakaflanum ekki hvað síst sótt í alþjóðlega samninga sem Íslendingar hafa undirgengist. Ekki nægir að alþjóðasáttmálar séu sagðir vera stjórnarskrárígildi.  Almenningur á að geta lesið um grunnréttindi sín í einu skjali, innlendri stjórnarskrá.

Má engu breyta?

Ekkert mannanna verk er fullkomið, ekki heldur frumvarp stjórnlagaráðs. Ábendingar um lagfæringar á frumvarpi ráðsins, t.d. um orðalag eða skýrari ákvæði og fleira af sama toga, eru því af hinu góða. Að auki má huga að útfærslu einstakra ákvæða án þess að þeim grundvelli sem við teljum okkur hafa lagt sé raskað. Taka má sem dæmi talnastærðir sem koma við sögu, svo sem um það lágmark undirskrifta sem þarf til að efnt verði til þjóðaratkvæðagreiðslu eða þurfi til að leggja megi fram þingmál, eða það hvort eða hvenær þurfi aukinn meirihluta við atkvæðagreiðslur, hvort sem er á þingi eða meðal þjóðarinnar. Hér verður að þó að fara með gát. Stjórnlagaráð leggur til virkt beint lýðræði undir vissum kringumstæðum. Auðvelt er að gera slík ákvæði að sýndarmennsku einni séu reistar háar skorður af einhverjum toga. Í stjórnarskrá eiga ekki að vera hillingar heldur raunveruleg ákvæði, líka varðandi beint lýðræði.

Ábyrgð fylgir menntun

Nokkrir fræðimenn hafa verið í fararbroddi þeirra sem gagnrýnt hafa tillögur stjórnlagaráðs. Það er mikilvægt að sérfræðingar bendi á það sem kann að hafa farið aflögu hjá stjórnlagaráði. En orð fræðimanna hafa meiri vigt en annarra í umræðunni. Þeir verða því að hafa það á hreinu hvenær þeir eru með fræðilega rökstuddar athugasemdir og hvenær þeir eru að lýsa persónulegum eða pólitískum skoðunum. Til hins síðarnefnda hafa þeir að sjálfsögðu rétt en þá hafa skoðanir þeirra ekki meira vægi en annarra.

Ný stjórnarskrá: Hvernig er valdapíramídinn?

Posted on by

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 2. desember 2011]

Tillögur stjórnlagaráðs hafa sætt gagnrýni eins og við mátti búast. Sumt af því er ómaklegt, annað eru eðlilegar athugasemdir. Stjórnarráðsfulltrúarnir Katrín Oddsdóttir og Vilhjálmur Þorsteinsson fóru skilmerkilega yfir ýmsar þessar athugasemdir í Silfri Egils 27. nóvember s.l. Hér verður hnykkt á einu mikilvægi atriði: Hvernig valdið hríslast frá þjóðinni til Alþingis og þaðan til ríkisstjórnar; hvernig umboðsferlið er og hvernig það byrjar og endar hjá þjóðinni. Ferlið er hér kortlagt með einföldum hætti í upptalningarstíl. Innan sviga eru getið þeirra frumvarpsgreina sem vitnað er til, en lesendur geta fundið þær, t.d. á vefnum stjornlagarad.is.

Þjóðin kýs alþingismenn

  • Atkvæðakvæðavægi allra, óháð búsetu, skal vera jafnt (39. gr., 2. mgr.).
    • Þetta er grundvallarbreyting, en atkvæðavægið hefur ætíð verið misjafnt hérlendis. Í núgildandi stjórnarskrá er beinlínis kveðið á um viðvarandi ójöfnuð að þessu leyti. Hitt er önnur saga að náðst hefur jöfnuður milli flokka allt frá 1987.
  • Ríkt persónuval (5. mgr.).
    • Algert nýmæli hérlendis. Jafnvel hægt að velja þvert á lista. Stjórnmálaflokkar gegna þó áfram lykilhlutverki við val á frambjóðendum.

Alþingi kýs forsætisráðherra

  • Forseti Íslands gerir fyrstur tillögu (90. gr., 2. mgr.).
    • Skýrt og eðlilegt ákvæði. Kemur í stað óljósrar hefðar um að forseti „feli einhverjum stjórnarmyndun“.
  • Þingið getur sjálft stungið upp á manni (sama mgr.).
    • Þótt forsetinn eigi frumkvæðið getur Alþingi kosið hvern þann sem því hugnast.
  • Að lokum kýs þingið forsætisráðherra (sama mgr.).
    • Algerlega skýrt að forsætisráðherra situr í umboði Alþingis. Í núg. stjórnarskrá er allt á huldu um þetta, sagt felast í því að „stjórn sé þingbundin“.

Forsætisráðherra stýrir ríkisstjórninni

  • Forsætisráðherra skipar aðra ráðherra (90. gr., 5. mgr.).
    • Staðfestir ábyrgð forsætisráðherra á allri ríkisstjórninni og starfi hennar gagnvart Alþingi. Núg. stjórnarskrá segir forseta „skipa ráðherra“, en það er markleysa eins og margt annað um embætti forsetans.
  • Ríkisstjórn er samábyrg um helstu athafnir ráðherra (87. gr., 3. mgr.).
    • Ráðherrar geta ekki leikið lausum hala. Ábyrgðarskiptingin er afar grautarleg í gildandi stjórnarskrá og túlkun á henni.

Alþingi ekki undir hæl ríkisstjórnar

  •  Ráðherrar sitja ekki á Alþingi (89. gr., 3. mgr.).
    • Nýmæli til að skerpa skil löggjafar- og framkvæmdarvalds. Styrkir stöðu Alþingis. Ýtir undir val á ráðherrum á faglegum forsendum.
  • Valdatími ráðherra takmarkaður við tvö kjörtímabil (86. gr., 3. mgr.).
    • Ráðherrar geta ekki vera með þaulsetur í ráðherrastólum. Góð ráðherraefni geta þó á lengri tíma fikrað sig upp stigann og endað sem forsætisráðherrar.

Alþingi getur hvenær sem er sagt ríkisstjórninni upp

  • Þingið getur fyrirvaralaust skipt um forsætisráðherra (91. gr. 1. mgr.).
    • Það er varnagli gegn stjórnleysi að vantrausti á forsætisráðherra verður að fylgja val á eftirmanni. Nýmæli sem hefur reynst vel erlendis.
    • Með brotthvarfi forsætisráðherra fer öll ríkisstjórnin. Núg. stjórnarskrá er þögul um þetta eins og margt annað.
  • Þingið getur lýst vantrausti á einstaka ráðherra og verða þeir þá að hverfa úr starfi (91. gr., 2. mgr.).
    • Ekkert er um þetta í gildandi stjórnarskrá en talin hefð. Orðið „vantraust“ er ekki nefnt í þeirri grundvallarskrá þjóðfélagsins sem nú gildir.

Aftur til þjóðarinnar

  • Kjósendur geta haft beina aðkomu að lagasetningu (65.-67. gr.).
    • Þjóðin getur gripið inn í störf Alþingis þyki henni eitthvað fara úr skorðum.

Það er engum vafa undirorpið hvernig þetta valdaferli á að vera að mati stjórnlagaráðs. Alþingi, sem starfar í umboði þjóðarinnar, er þungamiðjan. Ríkisstjórn er verkfæri Alþingis til að framkvæma það sem gera skal.