Author Archives: Þorkell Helgason

About Þorkell Helgason

Stærðfræðingur, ráðgjafi, fv. prófessor, ráðuneytisstjóri og orkumálastjóri, frambjóðandi til stjórnlagaþings, fv. fulltrúi í stjórnlagaráði

Kosningar til landsþingsins í Bæjaralandi

Posted on by

[Ritað 2008 og þá birt á vef landskjörstjórnar.]

Hinn 28. september 2008 var kosið til landsþingsins í Bæjaralandi, en það er eitt af fylkjunum, eða „löndunum“ þýsku sem mynda Sambandslýðveldið Þýskaland. Kosningafyrirkomulag í þýsku löndunum 16 dregur dám af fyrirkomulagi kosninga til Sambandsþingsins, en þó er hvert þeirra með sínu lagi. Kjósendur í Bæjaralandi fara með tvö atkvæði, annað til að velja frambjóðanda í einmenningskjördeild, en hitt til að velja frambjóðanda á lista hver í sínu  kjördæmi. Þegar Þýskaland var reist af rústum seinni heimsstyrjaldarinnar var keppt að traustri undirbyggingu lýðræðis í ljósi dapurrar reynslu. Því er margt áhugavert og til eftirbreytni í kosningalögum í Þýskalandi, ekki síst í Bæjaralandi.

Pistill um þetta er hér: ÞHKosningar til landsþingsins í Bæjaralandi Leiðr okt2018 (pdf). Hann er lítillega leiðréttur (í október 2018) frá upphaflegri gerð, eins og lýst er í neðanmálsgreinum 1 og 7 í pistlinum sjálfum.

Rétt og rangt um kosningakerfi Stjórnlagaráðs

Posted on by

[Pistill þessi birtist í Fréttablaðinu 9. ágúst 2011]

Stjórnlagaráð hefur skilað þjóð og þingi heildartilllögum að nýrri stjórnarskrá. Nú þarf að hefjast upplýst og vönduð umræða um tillögurnar. Fjölmiðlar hafa þar ábyrgðarmiklu hlutverki að gegna. Úrtöluraddir mega ekki einar heyrast.

Haukur Arnþórsson, stjórnsýslufræðingur, hefur haft uppi hörð orð um fyrirkomulag um kosningar til Alþingis í tillögum Stjórnlagaráðs, m.a. í Fréttablaðinu. Hér verður þó málflutningur Hauks í fréttum á Stöð 2 hinn 6. ágúst undir fyrirsögninni „Persónukjör án kjördæma marklaust“ einkum gerður að umtalsefni.

Flokkar og fólkið

Möguleikar kjósenda til að velja sér þingmenn fóru síminnkandi alla síðustu öld. Kjósendur standa nú aðeins frammi fyrir pakkalausnum í formi fyrirskrifaðra lista. Í Stjórnlagaráði kom strax upp vilji til að leggja til persónukjör þar sem kjósendur réðu sem mestu um það hverjir veldust til þingsetu. Mörg okkar skynjuðum sterkan vilja meðal fólks í þessa veru, m.a. á Þjóðfundinum 2010, og velflestir fulltrúar í ráðinu höfðu persónukjör eitt meginmarkmiða sinna við framboð til stjórnlagþings.

Fullyrt er að með persónukjöri sé verið að grafa undan flokkunum. Ekki verður þó annað séð en að flokkar séu sprelllifandi í þeim grannlöndum okkar þar sem alfarið eru kosnir einstaklingar en ekki flokkar, en það er í Finnlandi og Írlandi.  Flokkar njóta ekki vinsælda um þessar mundir. Gæti orsökin m.a. verið sú að fólki finnist það vanvirt með því að fá aðeins að kjósa fyrirskrifaða lista í heilu lagi en geti nær engu ráðið um hverjir veljast á þing?

Skipun þingmanna í samstæða hópa, flokka, er að flestra dómi gagnleg, jafnvel nauðsynleg. En þó tókst okkur í Stjórnlagaráði prýðilega að ná saman án þess að skipa okkur í fylkingar.

Óbærilegur stöðugleiki

Af fyrrgreindu sjónvarpsviðtali og blaðagreinum  Hauks má ætla að það sé hættulegt að kjósendur geti valið sér þingmannsefni þvert á flokka. Fyrst er því til að svara að í tillögum Stjórnlagaráðs er þess ekki krafist að kjósendur hafi svo mikið valfrelsi. Alþingi er heimilað að takmarka val kjósenda við menn úr sama flokki.

En segjum svo að kosningalög leyfi val þvert á flokka og að kjósandi velji sér þrjá frambjóðendur, tvo úr flokki A en einn úr flokki B. Atkvæði hans skiptist þá í sama hlutfalli milli þessara tveggja flokka. Nú verður kjósandinn fyrir vonbrigðum með aðalflokk sinn, flokk A, og hefnir sín í næstu kosningum með því að hafa endaskipti á atkvæðinu, velur aðeins einn úr A-flokki en tvo úr B-flokki. Haukur segir þá illt í efni þar sem aðeins færist þriðjungur úr atkvæði kjósandans á milli flokka. Ef kjósandanum hefði ekki verið leyft að skipta atkvæðinu hefði hann í fyrri kosningunni kosið A-flokkinn alfarið og síðan orðið gramur og kosið B-flokkinn, aftur með heilu atkvæði. Þannig dragi persónukjör úr fylgissveiflum.

Rök finnast ekki, aðeins hugardæmi af þessu tagi. Það er auðvelt að búa til dæmi í öndverða átt svo og reiknidæmi sem sýna ýmist minni eða meiri sveiflur.

Er kosningaréttur kvenna ógn?

Kjósendum í þingkosningum stórfjölgaði árabilinu 1915-20 að mestu vegna þess að konur fengu kosningarrétt. Sérfræðihaukar þess tíma hefðu örugglega varað við og sagt það stórhættulegt. Með ríflega tvöföldun á tölu kjósenda væri viðbúið að drægi úr fylgissveiflum. Áður hefði húsbóndinn á heimilinu ýmist kosið A- eða B-flokk og þar með sveiflað fylgi flokkana tveggja til og frá. Nú gæti svo farið að eiginkonan væri ávallt annarrar skoðunar en hann og hringlið í vinnuhjúunum, sem fengju nú að kjósa í fyrsta sinn, bætti ekki úr skák. Stöðugleikinn yrði óbærilegur, aukinn kosningaréttur væri því hættulegur þingræðinu.

Er jafn kosningaréttur mannréttindabrot?

Haft er eftir Hauki í sjónvarpsviðtalinu að það sé mannréttindabrot að fella niður kjördæmin, sérstaklega ef um leið er viðhaft persónukjör. Vera má að spyrjandinn hafi klippt viðtalið sundur og saman eða misskilið orð Hauks, en það sem haft er eftir honum í beinum og óbeinum orðum verður vart á annan veg skilið en þann að það sé brot á rétti fólks að jafna kosningaréttinn hvort sem það er gert með því að gera landið að einu kjördæmi eða á annan veg.

Stjórnlagaráð krefst ekki afnáms kjördæma. Á hinn bóginn er það ótvíræð krafa Stjórnlagaráðs að „atkvæði kjósenda alls staðar á landinu veg[i] jafnt“ eins og segir í frumvarpi ráðsins. Kjósandi á ekki að fá helmingi meiri rétt við það eitt að bregða búi og flytja frá öðrum munna Hvalfjarðarganga til hins eins og nú er. Haukur virðist réttlæta slíka mismunun með því að laun á landsbyggðinni séu helmingi hærri en á höfuðborgarsvæðinu. Forsenduna um launamuninn verður að draga mjög í efa, en þó svo hún væri rétt eru rökin ótæk. Mannréttindi, eins og kosningaréttur, mega hvorki ráðast af launum né auði.

Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði

 

 

Ný stjórnarskrá: Lýðræðisþroski

Posted on by

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 25. nóvember 2011]

Þessi pistill er ritaður suður í Þýskalandi eins og sumir þeirra fyrri í þessari stjórnarskrársyrpu. Pistillinn ber keim að því. Oft er gott að horfa heim á hlað úr nokkurri fjarlægð.

Fáar þjóðir hafa orðið fyrir jafn miklum hremmingum og Þjóðverjar á næstliðinni öld öfganna. Þjóðverjar hafa tekið afleiðingunum og mikið lært. Mér er ekki kunnugt um aðra þjóð sem hefur jafn rækilega sagt skilið við fortíðina og Þjóðverjar og lagt sig í sama mæli fram við að skapa nýtt þjóðfélag lýðræðis og réttar. Ekki hafa Ítalir tekið sér sama tak eftir endalok fasismans. Nýfrjálsu ríkin í Austur-Evrópu hafa líka fæst farið í gegnum sömu naflaskoðun og Þjóðverjar eftir einræðið sem yfir þau dundi.

Varsla stjórnarskrárgilda

Til þess að takast á við fortíðina og byrgja brunna hafa Þjóðverjar komið á fót stofnunum sem eiga sér vart eða ekki hliðstæðu hjá öðrum þjóðum. Ég hef í fyrri pistlum drepið á eina þeirra, stjórnlagadómstól. Þýskir ráðamenn ganga svo langt að segja að stjórnarskrá sé haldlítið plagg án slíks dómstóls sem geti gefið afgerandi svör um það hvort lög og stjórnvaldsathafnir brjóti í bág við grundvallarlögin. Stjórnlagadómstóll hefur orðið þýsk „útflutningsvara“ handa nýjum lýðræðisríkjum. Því miður vannst okkur í stjórnlagaráði ekki tími til að ræða það mál til hlítar en við leggjum þó til góðan vísi að slíkri stjórnarskrárgæslu. Annað sem Þjóðverjar komu upp er stjórnarskrárvarsla („Verfassungsschutz“) sem eru sérstakar löggæslustofnanir sem eiga að hafa auga með þeim öfgaöflum sem kunna að ógna lýðræðissamfélaginu. Þessir vörslumenn hafa þó sætt mikilli gagnrýni undanfarið og ekki sagðar hafa staðið sig í stykkinu gagnvart hægri öfgahópum.

Stjórnmálamenntun

Þriðja stofnunin á þessu sviði á sér enga hliðstæðu, að minnsta kosti ekki í okkar heimshluta. Það er sérstök opinber miðstöð sem hefur það hlutverk að efla og auka stjórnmálavitund, ekki síst meðal ungs fólks; sjá http://www.bpb.de/ („Bundeszentrale für politische Bildung“, alríkisstofnun sem á sér að auki systurstofnanir í einstökum löndum þýska sambandslýðveldisins).

Tilgangur stofnunarinnar er „að auka skilning á pólítískum málefnum, styrkja lýðræðislega meðvitund, og efla vilja til pólitískrar þátttöku.“ Unnið er í þessa veru með ýmsu móti, ekki síst með útgáfustarfsemi og hvers kyns vefmiðlun.

Ég átti þess kost að ræða við næstæðsta mann þessarar stofnunar nýverið og kynnast starfseminni. Stórmerkilegt. Vitaskuld bar íslensku stjórnarskrármálin líka á góma. Ég fékk til dæmis ábendingar um hvernig miðla mætti fróðleik um stjórnarskrármálefnin til almennings. Sá þýski spurði sérstaklega hvort við legðum ekki til stjórnlagadómstól, en svör mín voru heldur loðin. Hann lagði eins og aðrir ríka áherslu á slíkan dómstól.

Erum við lýðræðislega þroskuð?

Stjórnarskráin sem stjórnlagaráð leggur til gerir umtalsverðar kröfur um lýðræðisþroska. Ákvæði um þingkosningar eru gjörbreytt. Kjósendur þurfa ekki aðeins að taka afstöðu til meginfylkinga, það er flokka, heldur líka til þess hvaða einstökum frambjóðendum þeir treysta best til að stýra þjóðfélaginu. Fyrirkomulag forsetaembættisins er breytt og enn frekar en fyrr þarf að vanda val til þess embættis, en nýtt kosningafyrirkomulag á að auðvelda valið. Síðan fær almenningur umtalsvert vald til að hafa bein afskipti af lagasetningu. Þjóðin verður í þeim efnum að ganga hægt um gleðinnar dyr og beita þessu nýja tæki að vel hugsuðu máli.

Erum við þroskuð til alls þessa? Stjórnmálaflokkar eru óvenju öflugir hjá okkur og gegna miklu hlutverki í þessum efnum. En það nægir ekki til. Fólk verður líka að taka afstöðu á eigin forsendum og ábyrgð.

Umfram allt verður að viðhalda – en helst auka – þann mikla áhuga sem þó er á þjóðfélagsmálum. Hvernig gerum við það? Hvernig verður samábyrgð fólks á lýðræðinu vakin? Ný stjórnarskrá hjálpar þar sjálf til. Fólk fær áhuga og vilja til þátttöku þegar það sér að því er treyst og því fengið viðeigandi vald.

Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði

Hvert stefnir í Skálholti?

Posted on by

[Birtist í Fréttablaðinu 23. nóv. 2011, en án myndarinnar.]

Skálholt var höfuðstaður í þjóðlífinu um aldir, ekki aðeins í andlegum efnum heldur einnig veraldlegum. Alkunna er hver urðu örlög staðarins, niðurníðsla af náttúrunnar- og mannavöldum. Fyrir tilstilli mætra manna hefur staðurinn verið endurvakinn. Skálholtskirkja reis fyrir hálfri öld, fögur og tilkomumikil þar sem hún gnæfir yfir umhverfið. Jafnframt hafa verið reist í Skálholti húsakynni sem gert hafa ýmsa menningarstarfsemi mögulega. En hús, jafnvel kirkjur, þarf að glæða lífi. Það hefur vissulega verið gert. Auk kirkjuhaldsins sjálfs hefur tónlistarstarf ekki síst varpað ljóma á staðinn enda býður Skálholtskirkja upp á einna bestan hljómburð hér á landi fyrir þá tónlist sem hæfir guðshúsi. Sumartónleikar í Skálholtskirkju hafa verið haldnir í nær fjóra áratugi og er hátíðin ein elsta og umfangsmesta tónlistarstarfsemi á landinu, smiðja nýrrar tónlistar en líka miðstöð í túlkun á tónlist fyrri alda. Menningarsetrið Skálholtsskóli hefur einnig í sívaxandi mæli haslað sér völl sem vettvangur andlegra starfsemi jafnframt því að láta til sín taka í þjóðmálaumræðunni.

Hvert stefnir nú? Kirkjan sem og margar aðrar stofnanir þjóðfélagsins þurfa að draga saman seglin eftir óáran af mannavöldum. Öllum starfsmönnum Skálholtsskóla hefur verið sagt upp. Framtíð Sumartónleikanna er í óvissu. En á sama tíma er brambolt í gangi til að reisa hús utan í kirkjunni sjálfri og það sagt vera til að endurreisa rúst Þorláksbúðar, sem lítið er þó vitað um. Undirritaður skrifaði um þessa ósvinnu grein í Morgunblaðið 25. ágúst s.l. undir heitinu Búngaló að rísa hornskakkt á Skálholtskirkju og vitnaði þar í hliðstæða „höfuðósmíð fyrir vestan“ sem kemur við sögu í Kristnihaldi undir jökli. Síðan hafa margir tjáð sig um fyrirbærið og gripið hefur verið til skyndifriðunar til að stöðva verknaðinn. Henni þarf að fylgja eftir og tryggja að menningarslys verði ekki á staðnum. Kirkjuráð þarf að sjá sig um hönd og stöðva framkvæmdir endanlega.

Sumir telja það lausn á deilunni um Þorláksbúð að færa bygginguna. Hvað með stofn- og rekstarkostnað? Sagt er að fé komi úr vösum svokallaðra áhugamanna um verkefnið en trúlegra er að reikningurinn verði sendur á kirkjuna og ríkissjóð. Að mörgu leiti var rekið smiðshögg á hina veraldlegu uppbyggingu í Skálholti í tíð Sigurðar vígslubiskups Sigurðarsonar heitins. Skólahúsið var  stækkað, reistur sýningarskáli og aðkoma að staðnum stórbætt. Nú er ekki brýnast að festa meira fé í byggingum, allra síst tilgangslítið tildurhús, á sama tíma og sjálft lífið á staðnum, helgihald, menningarstarfsemi og tónlist, á í vök að verjast. Þeir sem ráða yfir Skálholti eiga að beina kröftum sínum að vörslu þess sem er og hefur sannað gildi sitt.

Í Hinu ljósa mani Halldórs Laxnes segir: „Þennan haustdag var alt kyrt í Skálholti, og einginn vissi að neitt hefði gerst, en byrjað að frjósa, og þar með dregið úr fnykri þeim af sorpi og svaði sem einkendi staðinn.“ Betur væri að allt væri kyrrt í Skálholti og enginn fnykur af fjárskorti og smekklausum framkvæmdum.

Þorkell Helgason, stærðfræðingur er áhugamaður um málefni Skálholts.

[Vona að höfundur myndarinnar, sem ég veit ekki hver er, afsaki að ég hef tekið hana traustataki.]

Ný stjórnarskrá: Er kirkjan úti í kuldanum?

Posted on by

[Birtist í Fréttatímanum 18. nóvember 2011; fyrri gerð hér á vefsíðunni hefur verið stytt lítillega vegna rýmistakmarkana blaðsins.]

Forseti kirkjuþings gerði frumvarp stjórnlagaráðs um kirkjuákvæði stjórnarskrár að umtalsefni í ræðu við setningu þingsins s.l. laugardag. Tónninn var sleginn með tilvitnun í hin fleygu orð Halldórs Laxness úr munni Jóns Hreggviðssonar „Vont er þeirra ránglæti, verra þeirra réttlæti”.

Þjóðkirkja og kirkjuskipan

Kirkjuþingsforsetinn segir að stjórnlagaráð hafi „hlaupist undan þeim vanda að kveða á um hvort hér á landi skuli vera þjóðkirkja eða ekki.“ Orðið þjóðkirkja kemur ekki fyrir í frumvarpi stjórnlagaráðs en meginbreytingin fellst í þeirri tillögu að brott falli ákvæði um „að ríkisvaldið skuli styðja og vernda þjóðkirkjuna“ svo vitnað sé í ræðuna og um leið í ákvæði 62. gr. núgildandi stjórnarskrár. Forseti kirkjuþings er sammála þessari einu raunverulegu efnisbreytingu um þjóðkirkjumálið sem stjórnlagaráð leggur til: „Þetta er arfur frá gamalli tíð og engin þörf er lengur á slíku verndarákvæði í stjórnarskrá.“

Þá segir forseti kirkjuráðs að „breytingar á kirkjuskipaninni – og þar með sú spurning hvort hér skuli vera þjóðkirkja eða ekki – [eru samkvæmt gildandi stjórnarskrá] háðar því að Alþingi taki skýra ákvörðun um afnám þjóðkirkju og þjóðin fái að greiða atkvæði um þá ákvörðun sérstaklega.“ Hér hefði forsetinn mátt vitna beint í ákvæði 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar: „Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipun ríkisins samkvæmt 62. gr., og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg.“

Forsetinn telur á hinn bóginn að stjórnlagaráð leggi til að „ákvörðunarvald“ um það „hvort hér á landi skuli vera þjóðkirkja eða ekki“ sé „fengið Alþingi með orðunum: „Í lögum má kveða á um kirkjuskipan ríkisins” og vitnar hann þá í 1. mgr. 19. gr. frumvarpsins. Kirkjuþingsforseti hefði mátt vitna í framhald frumvarpsgreinarinnar, en í 2. mgr. hennar segir „Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipan ríkisins og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar.“ Er þetta frábrugðið því sem er í gildandi stjórnarskrá?

„Með þessari tillögugerð stjórnlagaráðs [um kirkjuskipanina] er því sköpuð óviðundandi óvissa,“ segir forseti kirkjuþings. Hún er þó ekki meiri en í gildandi stjórnarskrá. Bæði samkvæmt henni svo og frumvarpi stjórnlagaráðs verður breyttri skipan ekki komið á nema þjóðin ákveði það í sjálfstæðri atkvæðagreiðslu að frumkvæði Alþingis. Hefði forseti kirkjuþings kosið að stjórnlagaráð hefði tekið fram fyrir hendurnar á þjóðinni og lagt til brottfall allra ákvæða um kirkjuskipanina?

Var stjórnlagaráð með sjónhverfingar?

Forseti kirkjuþings leggur út af ofangreindri tillögu stjórnlagaráðs um að Alþingi sé heimilt að kveða á um kirkjuskipanina með því að segja: „rétt eins og sérstaka heimild þurfi í stjórnarskrá til að Alþingi geti gegnt löggjafarhlutverki sínu!“ Vitaskuld er það ekki svo að Alþingi geti sett lög um hvað sem er. Stjórnarskrá er til þess að setja lagasetningu eðlileg mörk. Í ráðgerðri stjórnarskrá er kveðið á um jafnræði og trúfrelsi, allt eins og í hinni núgildandi. Án skýrrar heimildar í stjórnarskrá getur Alþingi því vart sett lög um sérstaka kirkjuskipan.

Þá segir forseti kirkjuþings: „Það er hins vegar stjórnarskrárvarinn réttur þjóðarinnar sjálfrar að ákveða hvort þjóðkirkja skuli vera hér í landi eða ekki. Framhjá þessum rétti þjóðarinnar verður ekki gengið með sjónhverfingum einum saman.“ Hér virðist forsetinn vera að segja að það eitt að orðalagi um kirkjumálin verði breytt í stjórnarskrá kalli á sérstaka þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt núgildandi stjórnarskrá. Um þetta deila lögfræðingar eins og einatt er. Hinu verður að vísa á bug að stjórnlagaráð sé með „sjónhverfingar“.

Hvers vegna hin stóru orðin?

Vitaskuld er kirkjunnar mönnum rétt og skylt að tjá sig um trúar- og kirkjumálaákvæði ráðgerðrar stjórnarskrár. Í ljósi þess sem að ofan greinir eru þung orð forseta kirkjuþings, æðstu stofnunar þjóðkirkjunnar, um frumvarp stjórnlagaráðs þó illskiljanleg.

 

Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði

Ný stjórnarskrá: Umræðan komin á skrið

Posted on by

[Pistill þessi birtist í Fréttatímanum 4. nóvember 2011]

Umræða um frumvarp stjórnlagaráðs um nýja stjórnarskrá er komin á skrið. Alþingi reið á vaðið í októberbyrjun með sérstökum þingfundi um málið. Í kjölfarið fór málið til nýrrar þingnefndar, stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Hún er byrjuð að kalla inn viðmælendur, t.d. fulltrúa úr stjórnlagaráði. Jafnframt hefur nefndin auglýst eftir athugasemdum við frumvarpið. Vart verður meiri skrifa og umræðna um málið, lagdeildir háskólanna efna til málstofa o.s.frv.

Hlutverk almennings

Nú verður almenningur að fylgja málinu eftir. Því miður skortir aðgengileg gögn. Stjórnvöld ættu að sjá til þess að senda tillögur stjórnlagaráðs í hvert hús. Gildandi stjórnarskrá mætti gjarnan fylgja með, helst þannig að ákvæðin væru sett upp hlið við hlið til að auðvelda fólki samanburð. Nálgast má slík samanburðarskjöl á vefsíðu minni; sjá http://thorkellhelgason.is/?p=1175. Í meðf. úrklippu er dæmi um það sem lesa má úr þeim samanburði. Dæmið sýnir ákvæði um upplýsingaskyldu ráðherra.

Þá má benda á að einstaklingur hefur gefið út frumvarp ráðsins í snotru kveri sem fæst í helstu bókabúðum. Það er þakkarvert.

Hvetja verður fólk, leika sem lærða, til að senda þingnefndinni ábendingar. Þær geta bæði verið um einstök ákvæði sem menn telja að ættu að vera með öðrum hætti. En hví ekki að senda nefndinni líka jákvæða umsögn? Að einstök atriði, heilu kaflarnir, nú eða plaggið í heild sinni sé harla gott.

Skoðun þjóðarinnar

En það er ekki nóg að almenningur, einstaklingar, félög eða samtök láti þingnefndina í sér heyra. Kjósendur verða allir að koma að því að gefa stjórnarskránni endanlegt gildi. Þetta hefur verið áréttað í umræðunni, á þingi og utan þess. Hugmyndir um þetta eru þó nokkuð á reiki. Eins og ég hef reifað áður tel ég afarasælast að framgangsmátinn yrði í líkingu við þetta:

  • Þingnefndin standi fyrir kynningu á frumvarpi stjórnlagaráðs, afli umsagna, fari ítarlega yfir frumvarpið og skili rökstuddu áliti.
  • Stjórnlagaráð verði kallað saman, helst formlega, til að fara yfir umsagnir frá almenningi svo og álit þingnefndarinnar. Ráðið geri eftir atvikum breytingar á frumvarpi sínu horfi þær til bóta. Í samræmi við vinnubrögð sem kveðið er á um í 66. og 67. gr. frumvarps ráðsins verði leitast eftir að ná samhljómi með þingnefndinni.
  • Ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram ef þörf krefur. Aftur skal vísað til fyrrgreindra frumvarpsákvæða. Verði ráðið og þingið ekki á eitt sátt verður þjóðin að taka af skarið í þjóðaratkvæðagreiðslu, sem vitaskuld getur þó aðeins orðið ráðgefandi. Þingið á síðasta orðið.
  • Bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla verði um það frumvarp sem þingið samþykkir að lokum. Gjörbreytt stjórnarskrá verður að hafa hlotið blessun þjóðarinnar með formlegum hætti.
  • Staðfesting Alþings að loknum þingkosningum eins og gildandi stjórnarskrá mælir fyrir um.

Kallar þetta á tvær þjóðaratkvæðagreiðslur með tilheyrandi kostnaði? Ekki endanlega. Í fyrsta lagi gæti orðið svo góður samhljómur með þinginu og ráðinu að ekki þyki ástæða til fyrri þjóðaratkvæðagreiðslunnar, aðeins hinnar seinni. Ég hef bent á leið til að endanlega atkvæðagreiðslan fari fram samtímis kosningum til þess seinna þings sem þarf að staðfesta stjórnarskrána.

Farsæl stjórnarskrá verður að komast í höfn!

Þorkell Helgason, sat í stjórnlagaráði

Stjórnarskrá
lýðveldisins Íslands
Frumvarp stjórnlagaráðs
54. gr. 93. gr.
Upplýsinga- og sannleiksskylda.
Ráðherra er skylt að veita Alþingi eða þingnefnd
allar upplýsingar, skjöl og skýrslur um málefni
sem undir hann heyra, nema leynt skuli fara
samkvæmt lögum.
Þingmenn eiga rétt á upplýsingum frá ráðherra
með því að bera fram fyrirspurn um mál eða óska
eftir skýrslu, samkvæmt nánari fyrirmælum í
lögum.
Upplýsingar sem ráðherra veitir Alþingi,
nefndum þess og þingmönnum skulu vera réttar,
viðeigandi og fullnægjandi.
Heimilt er alþingismönnum,
með leyfi Alþingis, að óska
upplýsinga ráðherra eða svars
um opinbert málefni með því að
bera fram fyrirspurn um málið
eða beiðast
um það skýrslu.
Skrá: ÞH Tafla 11 nov.xlsm Síða: Úrklippa Bls.: 1

Ný stjórnarskrá: Var stjórnlagaráð óskeikult?

Posted on by

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 4. nóvember 2011]

Vitaskuld ekki. Ráðið hefði mátt fá meiri tíma. Margt lá þó til grundvallar starfi ráðsins, svo sem fyrri stjórnarskrárnefndir, stjórnlaganefnd til undirbúnings þjóðfundar og ráðgerðs stjórnlagaþings, svo og þjóðfundurinn sjálfur.

Spurningin er ekki hvort tillögur stjórnarskrárnefndar séu fullkomnar, heldur hvort þær taki núgildandi stjórnarskrá fram. Jafnframt má spyrja hvort tillögur ráðsins megi enn bæta. Svo er efalaust, en brýnt er að það gerist þá með markvissum hætti. Um framgangsmátann skrifaði ég pistillinn „Hvað nú?“ 14. október s.l.

Alþingi hefur þegar haft eina umræðu um frumvarp ráðsins að nýrri stjórnarskrá. Þar kom bæði fram lof og last en í heild var umræðan málaefnaleg. Nú hefst umfjöllun um tillögurnar í nýrri fastanefnd þingsins, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Þar munu málin efalaust verða krufin. Lítum á þá gagnrýni sem fram kom á þingfundinum 6. október s.l.

Hvað gagnrýna þingmenn?

Hér verður ekki hirt um gagnrýni á aðdragandann, stjórnlagaþingskosninguna, ógildingu Hæstaréttar eða skipun í stjórnlagaráð heldur aðeins fjallað um efnið, frumvarp stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá.

Fyrst má nefna atriði almenns eðlis:

  • Óskýr skil milli stjórnarskrár og laga: Of víða sé sagt að Alþingi beri að útfæra viss atriði með lögum. Hér er vandrataður meðalvegur. Hefðum við njörvað hlutina meira niður í stjórnarskrárákvæðum væri efalaust gagnrýnt að Alþingi hefði ekki nægt svigrúm til að útfæra og laga að þörfum hvers tíma.
  • Óskhyggja: Sumt sé óskhyggja sem ekki eigi erindi í stjórnarskrá, einkum vissir þættir félagslegra réttinda. Við teljum okkur vera að fylgja þeirri stefnu um félagsleg réttindi sem mótuð var með stjórnarskrárbreytingum 1995 svo og þróun erlendis m.a. með vísan til ýmissa alþjóðasamninga sem Íslendingar hafa undirgengist.
  • Óljós ákvæði: Nokkur dæmi voru nefnd um óskýrt orðalag eða annað sem mætti mistúlka. Sé svo er það miður. Fátt vildum við í stjórnlagaráði leggja meira kapp á en hafa ákvæðin skýr og þannig að ekki verði út úr þeim snúið. Gott væri að fram kæmu uppbyggjandi ábendingar um bættan texta, ef þess sé þörf.

Sértækari gagnrýni var m.a. þessi:

  • Auðlindir í almannaeigu: Hér togast á þau sjónarmið sem uppi hafa verið í marga áratugi um auðlindirnar og gjaldtöku fyrir afnot af þeim, hvort sem það eru fiskimið eða orkulindir. Stjórnlagaráðið tók af skarið í þeim efnum; í takt við það sem fram kom t.d. á þjóðfundinum.
  • Vald forseta: Sumir þingmenn segja vald forseta Íslands óljóst í tillögunum og vitna þá til túlkunar núverandi forseta. Sú túlkun er mjög vafasöm. Hún skiptir þó ekki meginmáli heldur verður að spyrja hvort þau verkefni sem forsetinn fær séu rétt valin og vel skilgreind, óháð því hvort þau eru meiri eða minni en nú.
  • Skipun dómara: Spurt var hvað erindi forseti Íslands eigi að því máli. Fátt var jafn ítarlega rætt í ráðinu eins og aðferð við val á dómurum, enda tilefni ærin. Forsetinn fær aðhaldshlutverk í þeim efnum, allt eins og ráðið vill sjá hlutverk hans almennt.
  • Kosningareglur: Eru sagðar flóknar og markmiðin óljós. Þessu hef ég svarað í þremur pistlum í ágúst. Vitaskuld bera ákvæðin þess merki að reynt var að samræma sem flest sjónarmið. Meðvitað var farinn meðalvegur milli þess að fastsetja sumt, eins og jafnan atkvæðisrétt og persónukjör, og hins vegar þess að halda hæfilega miklu opnu fyrir löggjafann.
  • Vernd stofnana: Gagnrýnd er að vissar stofnanir eigi að njóta sérstakrar verndar. Í ljósi reynslunnar taldi stjórnlagaráð að tryggja yrði tilvist eftirlits- og upplýsingastofnana gegn geðþótta stjórnvalda. Útfærsluna má vitaskuld gaumgæfa.
  • Sanngjörn laun: Ákvæði um rétta til sanngjarnra launa eru sögð óljós óskhyggja. Fyrirmyndin er sótt til alþjóðasamning Sameinuðu þjóðanna sem Ísland hefur undirgengist.

Upptalningin er ekki tæmandi. Þó er athyglisvert að einungis um fimmtungur lagagreina í stjórnarskrárdrögunum voru tilefni gagnrýni við þessa fyrstu en löngu umræðu á Alþingi.

Nú má ekki láta deigan síga. Koma verður stjórnarskrármálinu í höfn. Fulltrúar í stjórnlagaráði lýstu því yfir í skilaskjali með frumvarpi sínu að þeir væru fúsir til að ljá málinu aftur lið.

 

Ný stjórnarskrá: Blásum lífi í lýðræðið!

Posted on by

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 28. október 2011]

Traust á stjórnmálamönnum er rýrt bæði hérlendis og í löndum í kringum okkur. Sama gildir um lýðræðið sjálft og stofnanir þess, ekki síst Alþingi. Sagt er að allt sé þetta blekking. Að vísu kjósi þjóðin menn á þing á fjögurra ára fresti en eingöngu pakkalausnir séu í boði; flokkslistar sem kjósendur fái ekki hnikað. Myndun ríkisstjórna sé einatt lítt í samræmi við kosningaúrslit; jafnvel flokkur sem galt afhroð veiti ríkisstjórn forystu. Ríkisstjórn valti síðan yfir þingið en láti sjálf leiðast af „sérfræðingastóði“. Yfir öllu tróni svo hagsmunasamtök og ekki síst peningaveldið.

Þjóðin, kjósendur, finna til vanmáttar og gefa lýðræðinu langt nef. Undirritaður ræddi við fólk í stórmörkuðum í aðdraganda kosningarinnar til stjórnlagaþings fyrir ári um þetta lykilmál; benti á mikilvægi bættrar stjórnarskrár sem lið í því að efla vald fólksins, að bæta stjórnarfarið og svo framvegis. Margir, of margir, brugðust þannig við að allt væri rotið, að þeir sem fást við að stjórna séu allt sama hyskið – þar með talin við sem buðum okkur fram.

Þessu verður að snúa við eigi ekki illa að fara.

Hvað er til ráða?

Hvarvetna er rætt um þessa stjórnmálaþreytu en lausnir liggja ekki á lausu. Í margra augum, ekki síst ungs fólks, skiptir gagnsæi miklu, að allt liggi upp á borðinu, að hætt verði öllu laumuspili. Beint lýðræði, þar sem kjósendur geta hafnað lögum og jafnvel sett lög, er líka til þess ætlað að auka tiltrú almennings á mátt lýðræðisins. En það sem oftast er nefnt, bæði heima og erlendis, er að styrkja þurfi þingræðið, efla vald þjóðþingana.

Um þessar mundir takast þing og ríkisstjórnir víða í Evrópu á um stuðning við fjárhagslega fallvölt ríki, eins og Grikkland. Þýski stjórnlagadómstóllinn tók af skarið í þessum efnum þegar hann kvað upp úr með það að ríkisstjórn Þýskalands yrði að spyrja þingið áður en hún tæki skuldbindandi ákvarðanir sem þessar. Að margra dómi er þetta dæmi um að nú sé pendúllinn að snúast við þjóðþingunum í vil eftir síminnkandi völd þeirra undanfarna áratugi.

Hvað leggur stjórnlagaráð til?

Fulltrúar í stjórnlagaráði voru mjög meðvitaðir um þennan vanda og taka á honum í tillögum sínum með margvíslegum hætti. Helstu atriðin í því sambandi eru:

  • Kjósendur fá nær öllu ráðið um það hverjir veljist á þing af framboðslistum.
  • Alþingi kýs forsætisráðherra með beinum hætti og ræður þar með í raun alla ríkisstjórnina. Ríkisstjórn getur þá vart starfað í blóra við vilja þingsins.
  • Þingmál hefja göngu sína í þingnefndum. Með þessu er ýtt undir það að þingið taki ekki við stjórnarfrumvörpum sem gerðum hlut, heldur taki þátt í mótun mála.
  • Kjósendur geti haft frumkvæði bæði að því að fella lög úr gildi eða skapa nýja löggjöf.
  • Stjórnmálaflokkum verða sett lagafyrirmæli um starfshætti, fjármál o.fl.
  • Ráðherrar sitja ekki á þingi og ganga þar ekki um gólf sem ráðamenn. Þeir koma fyrir þingið eins og hverjir aðrir embættismenn.
  • Ráðherrar bera sameiginlega ábyrgð á helstu ákvörðunum sínum.
  • Upplýsingaréttur almennings um opinber gögn er tryggður um leið og frelsi fjölmiðla er elft verulega.
  • Fjölmiðlum er tryggt ritstjórnarlegt frelsi og þeir sem upplýsa njóta verndar.
  • Forseta Íslands er ætlað verulegt aðhaldshlutverk m.a. til að koma í veg fyrir gerræðislega skipun dómara.
  • Umboðsmaður Alþingis er festur í sessi, en hlutverk hans er að veita stjórnvöldum aðhald.
  • Rannsóknarnefndir Alþingis fá stöðu í stjórnarskránni.
  • Fjármálalegt aðhald að stjórnvöldum er aukið með ýmsum hætti.

Komum góðri stjórnarskrá á grunni þessara tillagna í höfn!

 

Ný stjórnarskrá: Stjórnarskrá sem hluti þjóðarvitundar

Posted on by

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 21. október 2011, en undir öðru heiti vegna mistaka]

Þjóðverjar héldu upp á sameiningardaginn 3. október s.l. Það er þjóðhátíðardagur þótt Þjóðverjar forðist að nota orðið eins og allt annað sem minnir á þjóðrembu. Stjórnarskráin þýska var þema dagsins. Forseti þýska stjórnlagadómstólsins hélt hátíðarræðu. Þar spurði hann hvað sameini þjóðina. „Hvað á einstæð móðir með tvö ung börn sem situr við kassann í stórmarkaði í Chemnitz [sem hét Karls-Marx-borg í fjóra rauða áratugi!] sameiginlegt með virtum viðskiptalögmanni í München sem ekur á Porsche sportbíl á skrifstofuna sína?“ Þessa spurningu má heimfæra á okkar litla Ísland enda hefur okkur á nokkrum áratugum tekist að elta stórþjóðirnar í ójafnri skiptingu á auði og efnum.

Lítum nánar í ræðuna þýsku.

Fjögur gildi

Dómsforsetinn taldi að þrátt fyrir ójöfnuð og ólíka hagsmuni væri margt sem sameinaði og nefndi hann fernt: a) Frelsi og sjálfsákvörðunarréttur, b) viðleitni til að fara leið hófsemda, að finna meðalveginn, c) fastheldi við evrópuhugsunina og síðast en ekki síst d) hugsjónin um lýðræðislegt ríki sem byggt er á grundvallarreglum. Við hömpum frelsi og fullveldi á tyllidögum en vart öðru af þessum gildum. Er það þjóðarvilji að gæta hófs og fara meðalveginn? Vart fyrir hrunið mikla. Og um evrópumálin erum við klofin í herðar niður. Þessir þættir ræðunnar eru ekki umræðuefnið hér heldur sá síðasti: Hugsjónin um lýðræði á traustum grunni stjórnarskrár.

Hvers vegna stjórnarskrá?

Forseti þýska stjórnlagadómstólsins svaraði því skorinort: „Frelsi og lýðræði án grundvallarlaga er óhugsandi.“ Stjórnarskrá er handa minnihlutanum; meirihluti sem ekki býr við aðhald getur leiðst til að kúga minnihlutann. Þess vegna þarf óvéfengjanleg grunnréttindi, þess vegna þarf að tjóðra stjórnmálin með réttarreglum og þess vegna er nauðsynlegt að hafa dómstól, stjórnlagadóm, sem gætir þess að farið sé að grunnreglunum.

Þjóðverjar eiga í vandræðum með fortíð sína. Þess vegna höfða þeir ógjarnan til þjóðernis, tungu eða menningar þegar þeir skilgreina hvað sameinar þá, nokkuð sem okkur er með réttu tamt að gera. Dómsforsetinn bar fyrir sig annað hugtak þjóðarvitundar, þýska orðið „Verfassungspatriotismus“ sem má etv. snara sem stjórnlagaþjóðrækni. Þá er vitnað til þess hvernig þýska þjóðin hefur keppt að þjóðfélagi grundvallað á rétti, fyrst með tilraun stjórnarskrár 1849, sem tókst þó ekki gæfulega fyrr en réttri öld síðar, eftir að miklar eldar höfðu brunnið. Síðsumars 1948 lagði e.k. stjórnlagaráð grunn að stjórnarskrá fyrir Sambandslýðveldið Þýskaland. Sjálf stjórnarskráin varð svo til og undirrituð næsta vor. Þessi stjórnarskrá hefur orðið mörgum að fyrirmynd, ekki aðeins nýju lýðræðisríkjunum í Austurevrópu, heldur líka okkur í stjórnlagaráðinu íslenska. Þangað sóttum við t.d. hið glæsilega orðalag um virðingu fyrir reisn mannsins, en líka mikilvægt ákvæði um að þjóðþingið skuli beinlínis kjósa forsætisráðherra jafnframt því að honum verði ekki velt úr sessi nema með kjöri eftirmanns. Þannig verði aldrei til stjórnleysi.

Á hinn bóginn heyktumst við í stjórnlagaráðinu á að taka beint upp frá þeim þýsku hugmyndina um stjórnlagadómstól sem dómsforsetinn taldi vera ómissandi. Við stigum að vísu stórt skref með tillögu um úrskurðarnefnd, Lögréttu, sem kveði upp um stjórnarskrárgildi lagafrumvarpa. Meira um þetta í komandi pistli.

Þurfum við lagaþjóðrækni?

Okkur kann að þykja að hin þýska lagahyggja, sem birtist í stjórnlagaþjóðrækninni, komi okkur ekki við. Aldrei höfum við búið við hættulegt byltingarástand eða heimatilbúið einræði. Samt getum við tínt til dæmi þar sem okkur þyki yfirvöld eða einstakir ráðamenn hafa gengið fram á ystu nöf í gerræði, jafnvel fram yfir hana. Allur er því varinn góður. Og við urðum vissulega fyrir barðinu á efnahagslegu hruni fyrir réttum þremur árum, sem hugsanlega hefði orðið vægara ef allur lagagrunnur, ekki síst stjórnalaggrunnur, hefði verið traustari. Þess vegna þurfum við nýja og vandaða stjórnarskrá, sem umfram allt sé fólkinu hjartfólgin, hluti af þjóðernisvitundinni. Þess vegna verður að fara fram ítarleg kynning og umræða um nýja stjórnarskrá. Að lokum verður hún að hljóta óskorðað fulltingi þjóðararinnar í almennri atkvæðagreiðslu.

 

Hvað nú?

Posted on by

[Birtist upphaflega í Fréttatímanum 14. október 2011]

Frumvarp stjórnlagaráðs um nýja stjórnarskrá var til ítarlegrar umræðu á Alþingi í vikunni. Hér er ekki tóm til að taka á einstökum athugasemdum þingmanna um efnið, heldur verður vikið að því hvernig framhaldið ætti að vera.

Vanagangurinn

Upphaflega átti stjórnlagaþing að starfa í þremur hrinum með umþóttunarhléum á milli. Því miður náði sú leið ekki fram að ganga. Verði ekki að gert mun framhaldið því verða með eftirfarandi formlegum hætti:

Formlega leiðin: Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis fjallar um frumvarp stjórnlagaráðs og gerir á því breytingar. Nefndin leggur síðan fram frumvarp til samþykktar á Alþingi í síðasta lagi vorið 2013. Síðan verður kosið nýtt þing sem staðfestir frumvarpið svo að úr verður ný stjórnarskrá.

Auðvitað er ekkert nema gott um það að segja ef Alþingi getur með þessu móti bætt tillögur stjórnlagaráðs. Hættan er fólgin í því að aðeins verði til moðsuðuleg meðalmennska um lágmarksbreytingar á núgildandi stjórnarskrá og það án aðkomu þjóðarinnar, eða að málið hreinlega dagi uppi. Það hefur hingað til verið venjan!

Ný vinnubrögð

Að mati undirritaðs þarf önnur vinnubrögð. Verklagið mætti og ætti að vera þetta:

Samræðu- og sáttleið: Þingið, en ekki síst almenningur, fjallar ítarlega um tillögur stjórnlagaráðs. Út úr því koma vonandi góðar ábendingar um betrumbætur. Stjórnlagaráð verður síðan aftur kallað saman og falið að endurskoða frumvarp sitt með hliðsjón af þessari umfjöllun. Þannig breytt frumvarp fer í þjóðaratkvæðagreiðslu og þjóðin veitir því stuðning, sem vænta má, staðfesti Alþingi vilja hennar eftir hinni formlegu leið.

Hvers vegna að blanda stjórnlagaráðinu aftur í málið? Svarið er einfalt. Þar er orðin til mikil samanlögð þekking á viðfangsefninu sem ætti að nýta. Enn fremur að þetta var upphaflega ætlunin og það stutt góðum rökum. Í þriðja lagi leggja alþjóðlegar ráðgjafarstofnanir áherslu á að unnið sé í áföngum. Þannig verði vinnan hvað vönduðust.

Vitaskuld vakna spurningar um þessa málsmeðferð. Næst til dæmis að kalla stjórnlagaráð aftur saman? Efalaust ekki án affalla, en ætla má að það næðist í að minnsta kosti tvo þriðju hluta ráðsfulltrúa. Geta þeir talað í umboði alls hópsins? Vitaskuld ekki en hinir fjarstöddu fengju þó óbein áhrif ef svo væri fyrir mælt fyrir að það þyrfti stuðning upphaflegs meirihluta, það er að segja 13 af 25, til að samþykktir þessa seinna ráðsþings yrðu marktækar.

Þingmannafrumvarp um ámóta málsmeðferð er þegar komið fram á Alþingi.

Þjóðin verður að veita fulltingi

Hvernig svo sem málinu vindur fram er brýnt að þjóðin komi að því með beinni þjóðaratkvæðagreiðslu. Ný stjórnarskrá verður að fá fulltingi hennar. Það er þjóðin sem er að setja stjórnvöldum leikreglur með stjórnarskrá, líka þingmönnum. Æskilegt væri að þjóðin gæti tjáð hug sinn þegar á umræðustiginu og þannig veitt Alþingi leiðsögn. Enn mikilvægara er að lokagerðin hljóti blessun hennar. Þjóðaratkvæðagreiðsla um stjórnarskrána verður því að vera bindandi. Nokkrar leiðir koma þá til greina. Ein er sú að láta atkvæðagreiðsluna fara fram samhliða kosningu til þess nýja þing, sem þarf til að staðfesta stjórnarskrárbreytinguna. Með því móti sparast fé og fyrirhöfn. Í stjórnarskrártillögunni sjálfri gæti í þessu skyni verið hliðstætt ákvæði og 1944 um að hin nýja stjórnarskrá taki því aðeins gildi að hún hafi við þessa kosningu hlotið samþykki þjóðarinnar. Þjóðin fengi þannig neitunarvald, en hið nýkjörna þing hefði það raunar líka.

Eru ljón á veginum?

Þau eru alltaf tilbúin við vegkantinn og hafa þegar látið í sér heyra. Undirritaður trúir því og treystir að þjóð og þing láti ekki úrtöluraddir hrekja sig frá því endamarki að til verði góð stjórnarskrá handa landi og lýð; stjórnarskrá sem verði þjóðinni grunnur að traustara samfélagi.